Особенности финансирования социальной сферы посредством внебюджетных фондов

Создание и деятельность внебюджетных фондов в России

Внебюджетные фонды в России появились в 90-е годы 20 века — на то время это было довольно новым явлением. До этого времени говорить о существовании внебюджетных фондов не приходится. Вместо них в СССР было 2 вида бюджета: обыкновенный и чрезвычайный.

Формирование обыкновенного бюджета происходило на основе традиционных и достаточно постоянных доходов. Он использовался для финансирования расходов, связанных с выполнением государством его основных функций.

Чрезвычайный бюджет в основном отвечал за функции специальных фондов. Его не утверждали и не публиковали: он был в тайне, так как бюджетная система СССР подразумевала наличие только одного государственного бюджета. Средства чрезвычайного бюджета покрывали государственный долг, а также убытки, связанные со стихийными бедствиями и др. Также он использовался для покрытия дефицита обыкновенного бюджета.

Создание целевых бюджетных фондов пришлось на период перехода страны к новым экономическим отношениям. Согласно закону РСФСР, изданного 10.10.1991 г. (номер 1734-1) «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», органы власти впервые получили возможность для образования целевых бюджетных фондов, у которых имеются полномочия самостоятельного юридического лица и которые не зависят от бюджетов соответствующих органов власти.

Такие внебюджетные фонды были созданы потому, что была необходимость решения важных для общества задач: социального и экономического характера. К примеру, создание устойчивой системы государственного пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования, развития автомобильных дорог и обеспечение всего дорожного хозяйства, а также решение экологических проблем и др.

В 90-е годы 20 века внебюджетные фонды создавались на разных уровнях управления: как на федеральном и уровне субъектов РФ, так и на местном. Основная причина создания фондов — потребность в выделении чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Социальные внебюджетные фонды заняли среди прочих одну из ведущих ролей.

Конец 90-х годов был связан с тем, что целый ряд внебюджетных фондов попросту исчерпал положительный ресурс. В этих условиях правительство РФ консолидировало их в бюджет с сохранением определенной автономности фондов. Их включение в бюджет происходило отдельными статьями — они трансформировались в целевые бюджетные фонды. За социальными фондами сохранился статус внебюджетных фондов. Они были официально утверждены при помощи законодательных актов.

Сегодня в России можно отметить функционирование некоторых государственных внебюджетных фондов:

• Пенсионный фонд РФ;
• Фонд социального страхования РФ;
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
• Территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Федеральные законы определяют правовой статус, порядок создания, особенности деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов.

Федеральные органы исполнительной власти и коммерческие организации имеют право создавать внебюджетные фонды. К примеру, с целью финансирования научных исследований и экспериментальных разработок. Их формирование происходит на добровольные отчисления организаций или хозяйствующих субъектов. Представительные органы власти субъектов РФ или органы местного самоуправления также могут принимать решение о создании регионального либо местного внебюджетного фонда. Например, жилищного строительства.

Внебюджетные фонды — это стабильный, прогнозируемый на долго источник денежных средств, которые могут использоваться для финансирования:

• определенных социальных потребностей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения);
• отдельных региональных или ведомственных программ экономического плана. Они исходят от федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Внебюджетные фонды всегда подразумевает четкое определение источников дохода, которые дают возможность точно прогнозировать объемы средств фонда. Также это дает возможность следить за целевым использованием финансовых ресурсов.

Задачи и пути создания внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды — важное звено системы публичных финансов в любой развитой стране мира. Специальные фонды существовали до внебюджетных фондов и до появления бюджета: они использовались в решение государственных задач. Они были временными, по мере роста государственных задач, росло и количество этих фондов. Основной причиной появления внебюджетных фондов можно назвать выделение чрезвычайно важных для общества расходов в отдельную группу, а также обеспечение их самостоятельными источниками доходов.

Среди задач внебюджетных фондов можно выделить:

• обеспечение приоритетных сфер экономики страны дополнительными средствами;
• резерв денежных средств, кроме госбюджета;
• увеличение числа услуг социального характера (для населения).

В современных реалиях внебюджетные фонды — это механизм, с помощью которого происходит перераспределение национального дохода, в некоторых случаях также совокупного общественного продукта для защиты интересов отдельных социальных слоев населения, а также решение экономических задач.

Отличительная особенность экономически развитых стран — увеличение количество внебюджетных фондов и общего объема аккумулируемых ими средств. В некоторых странах, к примеру, во Франции, их можно сравнить с размерами государственного бюджета. Это можно объяснить увеличивающейся ролью государства в решении социальных, экологических проблем, а также вопросов уравнивания условий жизни населения различных регионов.

Есть 2 пути создания внебюджетных средств:

1. Выделение из бюджета определенных и значимых расходов, создание специальных фондов для их финансирования.
2. Формирование фондов с собственными источниками доходов.

Для внебюджетных фондов характерно строгое целевое назначение, они обладают автономией от бюджета. Средства внебюджетных фондов — государственная или муниципальная собственность.

Создание большинства фондов происходит в ходе перераспределения национального дохода при помощи специальных налогов, сборов, займов, а также выделения средств из бюджета. Перевод бюджетных средств в фонды происходит в виде субсидий и субвенций, а также в виде отчислений от налоговых доходов. Также для внебюджетных фондов характерно привлечение заемных средств с целью решения определенных задач.

Как видно, внебюджетные фоны являются специфической формой перераспределения и использования финансовых ресурсов страны. Они используются для закрытия определенных социальных и экономических потребностей: регионального или общегосударственного значения.

Сегодняшняя реальность способствует повышению роли внебюджетных фондов. На это есть определенные причины:

Появление дополнительных средств у органов государственной власти. Они используются для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства (в частности, в условиях нестабильной экономики);

Так как фонды автономные от бюджета, то они в основном решают задачи повышенного важности. Более эффективный государственный контроль обеспечивается появлением внебюджетных фондов с четко целевыми использованием;

В определенных условиях (наличие активного сальдо) внебюджетные фонды могут быть использованы с целью покрытия бюджетного дефицита посредством механизма кредита.

Внебюджетные фоны образуются по нескольким причинам:

Чтобы была возможность выделять специальные денежные ресурсы — для их более эффективного и строго целевого использования;

Необходимость в определении специфических и устойчивых финансовых источников с целью удовлетворить определенные потребности государства;

Необходимость поиска дополнительных средств, с помощью которых можно удовлетворить общественные потребности. Обычно такие потребности невозможно удовлетворить полностью из средств бюджета, но они — база расширения сферы деятельности правительства в сфере военных расходов, научных исследований, социальных выплат и другого.

Очевидно, что при помощи внебюджетных средств можно:

• оказывать влияние на процесс производства посредством финансирования, субсидирования, кредитования отечественных преприятий;
• обеспечивать мероприятия, направленные на охрану природы, финансировать из специально определенных источников и штрафов, наложенных за загрязнение окружающей среды;
• оказание социальных услуг населению: посредством выплачиваемых пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальный инфраструктуры в целом;
• предоставление займов, включая зарубежных партнеров и иностранные государства.

Благодаря внебюджетным фондам есть возможность преодолеть остаточный принцип финансирования социальных и прочих расходов. Они дают возможность разгрузить бюджет, так как берут на себя часть расходов. Так разрешается проблема финансирования бюджета. В силу целевого направления пользования средствами, внебюджетные фонды способствуют увеличению ресурсов, которые мобилизует государство. Увеличением налогов тоже может быть решением, но такой шаг несет негативную окраску для общества. С увеличением ставок во внебюджетные фонды не происходит негативной общественной реакции, так как многие граждане получают из них же доходы.

Внебюджетные фонды — это категория финансовая, часть системы государственных финансов. Для российских фондов характерны определенные особенности:

• одновременное предоставление проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов и бюджетов на следующий финансовый и плановый периоды;
• рассмотрение государственных внебюджетных фондов и их утверждением в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете (на очередной финансовый и плановый периоды);
• введение внебюджетных фондов осуществляется органами государственной власти, для них характерна целевая направленность. Расходование из фондов может происходить только на те цели, которые определены законодательством РФ. Они должны соответствовать бюджетам фондов и должны быть утверждены федеральными законами, либо законами субъектов РФ;
• формирование доходов государственных внебюджетных фондов происходит в большинстве случаев посредством обязательных отчислений и добровольных взносов физических и юридических лиц;
• денежные ресурсы внебюджетных фондов — это государственная собственность. Они не являются частью бюджета и прочих фондов, их нельзя изъять на другие цели, которые непосредственно не предусмотрены законом;
• страховые взносы в фонды и возникающие правоотношения отличаются налоговой природой. Как и налоги, сборы и платежи, они должны быть установлены государством в соответствии с принципами обязательности изъятия у плательщиков. Налоговое законодательство регулирует их исчисление, удержание и перечисление.

Внебюджетные фонды создавались в силу определенных обстоятельств. Центральные органы власти стремились:

• сильнее контролировать представительные органы власти в отношении целевого использования общегосударственных средств на социальную защиту населения;
• к передаче исполнения бюджетов внебюджетным фондам из сферы государственной исполнительной власти органам управления специально созданных фондов;
• созданию рабочего механизма формирования и использования целевых внебюджетных фондов, а также соизмерению величины источников формирования фондов и теми суммами средств, которые они используют;
• снятию нагрузки с центрального бюджета, которые служили источником дотаций на социальную защиту населения.

Существует определенная классификация внебюджетных фондов:

Если за основу брать экономическое содержание внебюджетных фондов, то с начало их появления они делились на 2 группы:

• социальные фонды. К ним относят пенсионный фонд РФ, фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования.
• экономические фонды. Жилищные и др.

Если в основе лежит правовой статус, то внебюджетные фонды делятся на:

• фонды в собственности федеральной власти или федеральные фонды;
• фонды, создающиеся как решение представительных органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления (местные или региональные фонды).

Основные функции внебюджетных фондов — распределительная и контрольная.

Распределительная функция основана на перераспределении через внебюджетные фонды части национального дохода в пользу социальных слоев населения или отдельных отраслей экономики с целью обеспечения их дальнейшего развития.

Суть контрольной функции — в информировании общества о появляющихся отклонениях в производственном или социальном процессах.

Важно отметить основные источники формирования внебюджетных фондов:

• добровольные взносы от физических и юридических лиц;
• специальные целевые сборы и налоги (для каждого фонда устанавливаются отдельно);
• бюджетные средства;
• отчисления от прибыли различных учреждений, организаций, предприятий;
• коммерческая прибыль, которая появляется как следствием осуществления фондом деятельности в качестве юридического лица;
• займы фонда от Центрального банка РФ либо других коммерческих банков.

Органы управления делают отчеты, в которых отражается исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Они предоставляют эти отчеты федеральному органу исполнительной власти, который вырабатывает государственную политику и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, а также с целью внесения ее в установленном порядке в Правительство РФ. Позже отчеты попадают в Счетную палату РФ, где проходят внешнюю проверку. Результатом рассмотрения годовых отчетов Государственной Думой федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов принимаются или отклоняются.

Также отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда попадает в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Там он проверяется органом финансового контроля и идет на утверждение законодательным органом субъекта РФ.

Согласно своему основному направлению деятельности, фонды освобождаются от уплаты налогов, а также государственных и таможенных пошлин.

Социальные фонды помогают государству сосредотачивать существенные финансовые ресурсы и обеспечивать таким образом надежную социальную защиту населения. Также обеспечивается существование государственного социального страхования, что является объективной необходимостью и условием нормального устойчивого развития социального общества.

Обязательное государственное социальное страхование является частью госсистемы социальной защиты населения. Она осуществляется в виде страхования работающих членов общества от потенциального изменения материального и социального положения, включая независящие от него причины. Как видно, создание государственных внебюджетных фондов — важное условие страхования социальных рисков, неизбежных в условиях рыночной экономики.