Региональное управление, его особенности, проблемы и пути их решения

Понятие и общая характеристика регионального управления 

В качестве главного отличия территорий от регионов является то, что в последних присутствует особая общность интересов у тех людей, которые там проживают. Большая часть стран мира является большой по размерам, а население у них многонационально, исходя из чего, для обеспечения качественного управления важно разделять их на части, а также для каждой из них выбирать оптимальные методы воздействия. 

Данное разделение может быть формальным (по географическим объектам: горам, или рекам, либо по линиям на карте), либо иметь социально обусловленный характер. Определение территорий, которые обладают общностью населения, которая основана на единстве экономических, природно-климатических, культурных, исторических, либо иных условий принято называть регионированием. 

Среди всего многообразия регионов можно выделить следующие их типы: площадь, либо место в пространстве (например Евросоюз, или Северо-западная часть Российской Федерации), часть земельных территорий с общим рельефом (долины, горы), территории с особыми условиями проживания, например с сильными загрязнениями, административно-территориальные единицы и прочее. 

Процесс межнациональной легитимации региональных структур начал оформляться в 1970-х годах, когда Евростат создал первую версию многоуровневой системы европейских регионов, в рамках так называемых номенклатур территориальных единиц статистического учета (NUTS). Данную систему принято использовать и в настоящее время. 

Для каждого региона в рамках стран (единиц), имеющих общенациональное разделение присваивается определенный код. В соответствии с численностью населения принято выделять три региональных уровня: 

1. Регионы первого уровня. Они должны обладать численностью от 3-х дл 7-ми миллионов человек. 
2. Регионы второго уровня. Их численность должна составлять от 800 тысяч до 3-х миллионов человек. 
3. Регионы третьего уровня. Численность на этом уровне должна состоять от 150 тысяч до 800 тысяч человек. 

Региональное разделение может иметь существенные отличия от национальных, либо политико-административных границ государства. Оно отражает систему распределения общностей по различным территориям, а в политико-административном разделении отражаются властные отношения и фиксируется распределение ответственности за территории, которые включены в систему государственного устройства. 

Внутри государства, административные разделения могут стремиться к привязке к региональному уровню, однако в этом случае могут возникать различного типа трудности. Определение административных границ происходит на законодательном уровне, это фиксируется в соответствующих актах (документах) страны. Они претерпевают постоянные изменения, отражая процессы оптимизации управления территориями. Далее перейдем к описанию истории формирования территориального устройства, а также смены форм управления Россией. 

История формирования территориального устройства Российской Федерации 

За счет наличия у России масштабных территорий, проблемы организации, а также непрерывного совершенствования территориального устройства являются для страны значительными. Изначально, размеры страны, название которой у историков до сих пор вызывает дискуссию: Киевская Русь, или Древняя Русь, были весьма маленькими, однако и в этом случае территориальное разделение обладало актуальностью, поскольку отражало особенности распределения территорий между племенами, а также закрепляло процессы наследования над ними власти. 

Группировка земель, которые могли переходить от одного племени к другому вокруг городов происходила в процессе набегов и войн, а также в ситуации распределения наследства. К землям Киевской (Древней) Руси относили: Киевскую, Черниговскую, Переяславскую, Смоленскую и прочие территории. Земли разделяли на волости (княжества, которые формировались в соответствии с правом наследства). Позже, понятие «волость» был изменен на термин «область», а система их передачи по наследству дополнялась иными формами распределения полномочий по управлению территориями. 

Ряд авторов понятие «область» связывают с термином «власть», что также предполагает наличие территорий, которые находятся во владении одного из назначенных лиц. В соответствии с позицией историка В. О. Ключевского, в XI веке Русь являлась генеалогической федерацией – союзом тех областей, которые объединялись за счет родства их вождей – князей.

Согласно его позиции, суть связей была экономической, церковно-нравственной, социальной, племенной, а не политической. 
В процессе разделения русских территорий в процессе феодальной раздробленности, размеры автономных территорий все время уменьшались, что было закреплено терминами «уезд» и «удел», либо долями, которые доставались по наследству. В данной период (XIII век), вместе с родственными связями были сформированы поселенческие, соседские либо «фратериальные» связи. 

В целом, проблемы территориального устройства Киевской (Древней) Руси в истории являются не до конца изученными. Так, слабо понятны процессы перехода к федеративным полномочиям от наследственных, также, как и изменение механизмов управления поселениями. Также была пересмотрена и та позиция, которая оценивала время феодальной раздробленности в качестве застойного. 

В процессе освобождения территорий от монголо-татарского нашествия, а также в процессе объединения территорий в централизованное государство, в качестве основной единицы территориального управления выступает уезд, ответственность за порядок в нем лежит на назначенном воеводе. 

В 1625 году реализовали перепись городов и уездов, в которой было зафиксировано их количество – 166 единиц. С целью упорядочивания данной трудноуправляемой и громоздкой системы, в 1708 году Петром I была проведена реформа, которая выразилась в принятии закона «Об учреждении губерний о росписи к ним городов». 

В ходе проведения реформы было образовано восемь губерний: Азовская, Инкерманландская, Московская, Смоленская, Сибирская, Архангелогородская, Киевская и Казанская, которые позже дополнились Новгородской и Рижской. Губернии разделялись на уезды, во главе которых стояли коменданты (воеводы). 

Позже в систему управления территориями было введено промежуточное звено – провинции. Трудности и в 1719 году оставались непреодоленными. Так, Петром I была проведена вторая реформа, которая сделала отдельные губернии более крупными. Сделано это было за счет создания трехступенчатого управления территориями: уезды, провинции, губернии. Данные принцип был сохранен и при Екатерине I. 

Суть данного указа заключалась в том, что внесение инициатив о реорганизации территорий разрешалась на нижнем уровне губернаторам. Сделано это было, однако, с учетом такого критерия, как численность населения. Были установлены следующие нормы: в Губерниях должно было быть 300-400 человек, а в уездах (округах) – 20-30 тысяч человек. В процессе реформирования количество губерний было увеличено в два раза, а все провинции подлежали упразднению. 

Первые попытки подведения научных оснований под процессы районирования в России связывают с именами В. Н. Татищева и И. К. Кирилова, которыми была собрана топографическая статистика, а также картографические материалы о ее территориях. Так, И. К. Кириловым была в 1727 году написана работа «Цветущее состояние Всероссийского государства», которая выступила в качестве первого варианта систематизации территорий по населению, их размещению по стране и хозяйству. 

Исследователь также является автором первой версии «Атласа Всероссийской империи». Описание особенностей жизни, а также хозяйствования по конкретным территориям было составлено В. Н. Татищевым в его труде «Руссия, или как ныне зовут, Россия» 1739 года. 

В 1763 году, в соответствии с приказом Екатерины II был разработан документ «Карта продуктов российских». В его разработке принимал участие М. В. Ломоносов. Научные споры о принципах территориального межевания велись между известными учеными, среди которых П. П. Семенов-Тян-Шанский, Д. И. Менделеев и прочие. 

К началу XX века был составлен полный земельный кадастр (было дано описание каждого сельскохозяйственного угодия: лесов, полей, выгула для скота) Европейской части России. В этом масштабном процессе, результатами которого пользовались впоследствии и советские экономисты, принимал участие также и А. В. Чаянов – знаменитый аграрий, экономист и статистик. 

Территориальное построение СССР, как страны с абсолютно новым укладом, которая была основана на принципе общественной собственности на производственные средства (которые насильственным образом были отобраны в процессе революции у помещиков и буржуазии), должно было выстраиваться принципиально иным образом. 

Начиная с 1936 года районы начали разбивать на области, которые выступали в качестве низшего звена в централизованно управляемой системе. С самого начала образования СССР (с 1923 года), в системе управления выделяли два уровня: районы (хозяйственный уровень) и республики (политический уровень). 

В различные периоды количество районов либо попадало под сокращение, либо увеличивалось до 40. В 1963 году в СССР насчитывалось 18 крупных экономических районов, а на территории Российской Федерации – 10. В качестве особенности управления территориями выступал детальный и жесткий план, который минимизировал их самостоятельность и предполагал обязательное подчинение директивам, приходящим сверху. 

В 1990 году наступил новый этап в организации системы управления территориями. В этот период, в рыночных реформах предполагалась необходимость предоставления территориям большего количества прав и свобод. Новый уровень самостоятельности республик, которые входили в Российскую Федерацию, зафиксировали в Федеративном Договоре, который отражался в Конституции РФ. Согласно нему, происходило разделение страны на 89 равноправных субъекта, которые одновременно имели разное количество полномочий, что предполагалось различиями в статусе. 

После проведения ряда реформ, которые дополняли Конституцию РФ, Российская Федерация (по состоянию на 2014 год) объединяет на своих территориях 22 республики, вместе с Крымом, 46 областей, 9 краев, четыре автономных округа, одну автономную область и три города, обладающих федеральным значением (Севастополь, Москва и Санкт-Петербург). 

В Конституции Российской Федерации были описаны права и обязанности субъектов РФ, определялись предметы ведения – то есть было зафиксировано разграничение функций в области управления. Предоставленные свободы и права не всегда подкреплялись финансовыми ресурсами, исходя из чего, многое из того, что было провозглашено, на практике оставалось нереализованным. 

Этапы становления современной российской науки о развитии регионов 

В современной российской науке о развитии регионов наблюдается долгий путь развития, который содержит в себе несколько этапов. 

Первый этап (с 1920-х по 1960-е годы) характеризовался тем, что в нем было проведено большое количество практических экономических территориальных исследований, так как они были частью плана ГОЭЛРО. Для работы над ними были задействованы сотни институтов (в рамках Госплана СССР и Академии наук). 

Второй этап (с 1960-х по 1990-х годов) отличался наличием нового научного поля – развитием производительных сил, с их размещением на территориях. На основании математических моделей были созданы теории оптимального регионального развития. 

Третий этап (который начался в 1990-х годах и продолжается до сих пор) заключается в оценивании новых условий и возможностей регионального развития, которые связаны с проведением рыночных реформ. 

Принято выделять четыре типа организации управления регионами: регионы, как квази-государства; регионы, как квази-корпорации; регионы как рыночные ареалы и регионы как социум. 

Первый тип (регионы, как квази-государства) основывается на принципах относительного обособления территориальных подсистем от государства, с соблюдением там базовых принципов государства: функции и органы власти, наличие налоговой системы, территориальных границ, хозяйственного регулирования и прочего. 

Второй тип (регионы как квази-корпорации) является крупным субъектом хозяйствования. Данный тип основывается на его экономическом противостоянии с другими территориями. Процесс управления в нем сфокусирован на экономических методах и функциях. Регионы, как и корпорации, имеют существенным ресурсным потенциалом с целью саморазвития. 

Третий тип (где регион рассматривается как рынок, обладающий определенными границами – ареалами) свое внимание акцентирует на общих условиях экономической работы (предпринимательского климата). За счет него можно учитывать специфику региональных рынков товаров, образовательных систем и труда, кредитно-финансовых операций и прочего. 

В четвертом типе, где регионы характеризуются в качестве социума, основу составляет доминирующий фактор – общность людей, что транслируется в области выдвижения на первый план вопросов воспроизведения социальных процессов (образования, трудовых и демографических ресурсов и прочего), а также развития системы расселения. 

В качестве важнейшего из них, предопределяющего специфику регионального управления, выступает уровень его автономности от государства. Традиционно, территории различных стран имеют большую степень автономности в сравнении централизованно-управляемыми территориями. В ситуации перехода к рыночным отношениям, в России начался процесс замены одной системы территориального управления на другую, которая предоставляет большее количество свобод территориям и их руководителям. 

В качестве основы в ситуации определения уровня свобод выступает термин «предметы ведения», который означает распределение полномочий в области управления территориями в федеративных странах. В Конституции (Основном законе) стран, на законодательном уровне закрепляются функции, которые могут быть выполнены только самим государством, а также те функции, которые могут быть переданы на выполнение регионам.