Стратегическое планирование и прогнозирование

Документы стратегического планирования на региональном уровне

Система стратегического государственного планирования в России включает в себя прогнозирование социально-экономического развития, программно-целевое и территориальное планирование, а также контроль и оценку выполнения утвержденных документов. Правовые основы этой системы закреплены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. "Об основах стратегического планирования в Российской Федерации".

Данная система ориентирована на реализацию приоритетных направлений национального развития через программы действий федеральных органов власти, отраслевые стратегии, а также комплексные документы для федеральных округов и субъектов Российской Федерации.

В субъектах РФ формируются собственные документы стратегического планирования, которые можно условно разделить на две группы:

1. Материалы государственного прогнозирования, куда входят:
   •   Долгосрочный прогноз социально-экономического развития субъекта РФ,
   •   Среднесрочный прогноз социально-экономического развития региона.
2. Документы программно-целевого и территориального характера, среди которых:
   •   Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период.
   •   Бюджетная стратегия региона с расчетом на долгосрочную перспективу.
   •   Схема расселения населения на территории субъекта РФ.
   •   Схема территориального планирования.
   •   Программа социально-экономического развития на среднесрочный горизонт.
   •   Государственные программы субъекта РФ.

Прогнозирование социально-экономического развития

Прогнозирование социально-экономической динамики представляет собой процесс формирования научно обоснованных сценариев будущего состояния экономики и социальной сферы Российской Федерации и ее субъектов. Оно направлено на определение ключевых параметров, достижение которых обеспечивает выполнение целей национального развития, а также реализацию приоритетов государственной экономической и социальной политики с учетом задач обеспечения национальной безопасности.

Прогноз социально-экономического развития субъектов РФ формируется как на долгосрочный, так и на среднесрочный периоды.

• Долгосрочный прогноз составляется один раз в пять лет на предстоящие десять лет. В нем отражается несколько сценариев развития региона с учетом различных внутренних условий и факторов. Документ охватывает ключевые показатели демографической ситуации, научно-технического прогресса, состояния природной среды и использования ресурсного потенциала.
• Среднесрочный прогноз разрабатывается ежегодно и охватывает период от трех до шести лет. Он включает оценку достигнутого уровня социально-экономического развития региона, анализ факторов, ограничивающих экономический рост, а также целевые ориентиры и параметры государственных программ развития субъекта РФ.

Теоретическая и методологическая основа прогнозирования

Фундамент прогнозирования составляют классические экономические теории. Среди них – концепция стадий экономического роста У. Ростоу, неоклассические модели Харрода – Домара и Солоу – Тинбергена, а также теория развития А. Льюиса и других исследователей.

Методика подготовки прогнозов базируется на:

• Экстраполяции существующих тенденций в экономике и социальной сфере.
• Эконометрических расчетах на основе системы национальных счетов.
• Макроструктурных моделях, включая межотраслевой баланс, динамику инвестиций и капитала в реальном секторе.

При составлении прогнозов учитываются внешние факторы, прогнозные показатели по топливно-энергетическому комплексу, демографические сценарии и параметры рынка труда.

Переход отечественной экономики на новые механизмы функционирования, кризисные явления, а также колебания цен и спроса на энергоресурсы делают прогнозирование сложной задачей с высокой степенью неопределенности. Поэтому прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах и регулярно корректируются.

На региональном уровне прогнозирование используется для решения целого ряда задач:

• Формирование бюджетной политики. Например, при составлении регионального бюджета учитываются прогнозные данные по налоговым поступлениям, уровню безработицы, инфляции и динамике заработных плат. Это позволяет более точно распределять расходы между социальными и инфраструктурными направлениями.
• Разработка инвестиционных программ. Прогнозные расчеты помогают определить приоритетные отрасли для привлечения инвестиций, будь то промышленность, сельское хозяйство или транспортная инфраструктура. Так, в некоторых регионах на основе прогнозов были созданы кластеры в сфере ИТ и энергетики.
• Социальная политика. Прогнозирование демографических показателей (численность и возрастная структура населения, миграционные процессы) позволяет определить потребность в строительстве школ, больниц, жилья, а также скорректировать программы поддержки семей и молодежи.
• Экологическое планирование. Оценка будущей нагрузки на природные ресурсы и экологическую систему региона дает возможность заблаговременно разработать меры по охране окружающей среды, а также планировать проекты по переходу на "зеленую" энергетику.

В последние годы роль стратегического планирования заметно усилилась. Это привело к необходимости законодательного закрепления данного направления в специальном Федеральном законе "О стратегическом планировании". Принятие этого акта должно обеспечить создание новых инструментов управления, позволяющих трансформировать долгосрочные ориентиры (с горизонтом более пяти лет) в систему взаимосвязанных среднесрочных и краткосрочных задач, подчиненных единой цели развития страны.

Стратегический подход в социально-экономическом развитии

Применение стратегического подхода позволяет сбалансировать масштабные проекты, требующие значительных временных и ресурсных затрат (например, в энергетике, транспорте, демографии и сфере национальной безопасности), и сформировать долгосрочные ориентиры для бизнеса. Речь идет о развитии производственной и социальной инфраструктуры, рынка труда, науки и технологий, что в конечном счете способствует улучшению инвестиционного климата.

В контексте государственной региональной политики стратегический подход дает возможность четко сориентировать субъекты РФ на реализацию мероприятий, соответствующих национальным интересам и целям социально-экономического развития страны. В совокупности с бюджетной и денежно-кредитной политикой система стратегического планирования становится инструментом не только для решения текущих проблем, но и для проектирования развития на горизонте 10–30 лет.

Ключевые задачи стратегического планирования в Российской Федерации включают:

• Выявление внешних и внутренних условий, а также факторов, ограничивающих или стимулирующих развитие экономики и социальной сферы.
• Постановку целей социально-экономического развития и определение приоритетов государственной политики.
• Выбор наиболее эффективных путей достижения намеченных целей с учетом рационального использования доступных ресурсов.
• Формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение стратегических целей в ключевых сферах экономики и социальной политики.
• Определение ресурсного обеспечения для реализации поставленных задач.
• Согласование действий федеральных и региональных органов власти, бизнеса и общества в достижении стратегических целей.
• Контроль исполнения и оценки степени достижения стратегических ориентиров.
• Организацию научно-технической, информационной и кадровой поддержки процесса стратегического планирования.

Региональные стратегии социально-экономического развития

Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляет собой комплекс управленческих мер, ориентированных на долгосрочные приоритеты и цели региональной политики. Для этого разрабатывается специальный документ – Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период (не менее 20 лет). Документ согласовывается с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждается региональным законодательным органом.

Основные задачи подготовки стратегических документов на уровне субъектов РФ включают:

• Проведение оценки социально-экономического потенциала региона.
• Согласование краткосрочных управленческих решений с долгосрочными стратегическими приоритетами.
• Обеспечение партнерства и согласованных действий федеральных и региональных органов власти, бизнеса, общественных и некоммерческих организаций.

В ходе разработки стратегий проводится анализ текущего состояния экономики и социальной сферы, выявляются приоритеты, определяются сценарии развития региона как целостной социально-экономической системы. На практике такие стратегии уже реализуются во многих субъектах РФ:

• Московская область сосредоточена на развитии транспортной инфраструктуры и цифровизации государственных услуг. Стратегия предусматривает строительство транспортных развязок, развитие скоростного железнодорожного сообщения и внедрение "умных" сервисов для населения.
• Республика Татарстан делает акцент на инновациях и высокотехнологичных производствах. В рамках стратегии региона активно развиваются IT-парки, особые экономические зоны и программы поддержки малого и среднего бизнеса, что позволяет привлекать значительные инвестиции.
• Приморский край ориентирован на развитие транспортно-логистического комплекса и международного сотрудничества с АТР. В стратегии особое внимание уделяется модернизации портовой инфраструктуры, развитию рыбной промышленности и туризма.

Подобные примеры показывают, что стратегическое планирование в регионах не ограничивается формальными документами, а становится реальным инструментом привлечения инвестиций, создания рабочих мест и повышения качества жизни населения.

Процесс формирования стратегии социально-экономического развития

Разработка стратегии социально-экономического развития региона предполагает поэтапное выполнение ряда задач:

• Выявление и анализ ключевых социально-экономических проблем, стоящих перед субъектом РФ в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
• Комплексное исследование внутренних и внешних факторов, оказывающих влияние на развитие региона.
• Формирование двух-трех наиболее вероятных сценариев будущего развития. При этом рекомендуется использовать многофакторные модели, включая инерционный вариант развития.
• Определение возможных рисков и ресурсного потенциала субъекта РФ.
• Выбор целевого сценария, учитывающего баланс рисков и ресурсов.
• Разработку приоритетных направлений развития в рамках целевого сценария.
• Формирование энергетического баланса региона, включающего прогноз объемов и структуры потребления тепловой и электрической энергии, а также определение технических, инновационных, экономических и экологических ориентиров в сфере энергетики.

Региональные стратегии должны обязательно содержать оценку уровня инфраструктурной обеспеченности территории. Важно учитывать, что развитие инфраструктуры должно опережать отраслевой рост экономики, так как именно инфраструктура является фундаментом для успешного размещения предприятий и ведения бизнеса. На базе стратегических документов формируются отдельные региональные программы, направленные на развитие транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры.

К внутренним факторам относятся:

• Природно-ресурсная база региона.
• Демографическая ситуация и человеческий капитал.
• Особенности системы расселения.
• Уровень развития инфраструктуры.
• Существующая структура экономики (отраслевая, корпоративная, кластерная) и ее динамика.
• Конкурентоспособность региональной экономики.
• Этнокультурные особенности и состояние межнациональных отношений.

К внешним факторам обычно относят:

• Макроэкономическую ситуацию в стране.
• Нормативно-правовые решения федеральных органов власти, оказывающие влияние на регион.
• Экономико-географическое положение региона в составе федерального округа, России и в мировой системе.
• Степень вовлеченности региона в глобальные торговые, информационные и финансовые потоки.

Основным назначением стратегий социально-экономического развития субъектов РФ является повышение уровня и качества жизни населения. Добиться этого предполагается за счет устойчивого экономического роста, развития человеческого потенциала, создания комфортной социальной и инфраструктурной среды.