Основы государственной политики

Публичность политики в демократическом государстве

Политическая деятельность государственных институтов и органов управления берет свое начало с момента образования первых форм государственности. Она представляет собой инструмент, с помощью которого власть стремится достичь конкретных целей в определённых сферах, применяя юридические, экономические, административные и иные механизмы воздействия. При этом опора осуществляется на деятельность бюрократического аппарата и разнообразных государственных учреждений.

В условиях современного правового демократического государства политика должна носить открытый и публичный характер, то есть быть общим делом как бюрократии, так и общества в целом. Для обеспечения этого необходимо соблюдение двух ключевых условий:

• Установление единых и справедливых "правил игры" для всех участников политической жизни (государственных органов, политических партий, общественных объединений, лидеров и др.).
• Наличие неопределённости политического исхода, что стимулирует конкуренцию между участниками (например, непредсказуемый результат избирательной кампании).

При отсутствии хотя бы одного из этих условий политический процесс утрачивает свою публичность и превращается в кулуарное, закрытое управление, где решения принимаются узким кругом государственных деятелей в интересах правящей элиты.

Современная теория государственного управления рассматривает публичность как отправную точку анализа политики и предлагает несколько подходов к её пониманию:

1. Политика как социальный процесс. Она проявляется в решении общественных проблем посредством формирования сетей взаимодействия государства и гражданского общества, где значимую роль играют горизонтальные формы коммуникации. Граждане могут участвовать в выборе политических стратегий, в том числе через институты выборов.
2. Политика как деятельность институтов. В центре внимания находится функционирование государственных и политических структур, прежде всего исполнительной власти и бюрократии на федеральном, региональном и местном уровнях.
3. Политика как законодательный цикл. В данном понимании акцент делается на процессе подготовки и принятия законов представительными органами власти, учитывающими интересы различных социальных групп. Исполнительная власть, в свою очередь, отвечает за реализацию этих решений и выполнение директив правительства или правящей партии.
4. Политика как рациональное управление. Она трактуется как последовательный и упорядоченный процесс планирования и реализации политических решений во всех звеньях государственного и муниципального управления.

Объединяющим элементом всех подходов выступает идея процессуальности. Это позволяет рассматривать государственную политику как динамичное явление, включающее этапы политического цикла, особенности взаимодействия участников, а также технологии достижения целей. Такой подход даёт возможность глубже осмыслить роль политики как одного из важнейших факторов организации общественной жизни.

Особенности и цели государственной политики

Государственная политика выделяется рядом признаков, которые отличают её от иных политических процессов:

1. Масштабность задач. Она направлена на решение крупных общественных проблем, требующих согласования интересов различных социальных слоёв, профессиональных групп и общественных институтов.
2. Координация действий. Реализация государственной политики предполагает согласование мероприятий в конкретных исторических условиях, мобилизацию ресурсов государства и общества с участием как органов власти, так и институтов гражданского общества.
3. Нормативная обоснованность. Основой служат законы, нормативные акты, моральные и культурные традиции, правовые и исторические устои, учитываются национальные особенности государственной службы.
4. Многоплановость последствий. Итоги реализации политики могут быть неоднозначными, особенно в условиях социальных инноваций, структурных и институциональных реформ.
5. Комплексный междисциплинарный подход. Процесс разработки и реализации государственной политики опирается на достижения социологии, экономики, менеджмента, психологии, политологии, а также на опыт зарубежных стран и отечественную практику.

Основные задачи государственной политики

Основные цели включают:

1. Поддержание социальной и экономической активности, обеспечивающей стабильное функционирование общества и государства.
2. Защиту прав граждан, материальных и духовных ценностей, а также отдельных сфер деятельности.
3. Пресечение действий, угрожающих государственным устоям и правам граждан, и применение санкций к нарушителям.
4. Обеспечение населения общественными благами и услугами, удовлетворяющими базовые потребности.

Понимание термина "государственная политика" зависит от политической культуры, ценностей общества и ментальных установок граждан. В российской литературе закрепился термин "государственная политика", подчеркивающий ведущую роль государства как основного субъекта разработки и реализации стратегии в различных сферах.

В демократически развитых странах более распространён термин "общественная политика", отражающий ориентацию на удовлетворение общественных потребностей, обеспечение коллективных благ (оборона, безопасность, образование) и участие институтов гражданского общества в политическом процессе. Здесь объектом политики являются интересы общества в целом, а органы власти — законодательные, исполнительные и судебные — обеспечивают баланс между различными социальными группами.

Публичная политика и принципы открытости

Западная школа политической науки активно использует термины public policy и public politics. Public policy трактуется как разработка и реализация программ, направленных на общественные интересы, с акцентом на долгосрочные и краткосрочные последствия для общества, отраслей и регионов. В центре внимания находятся социальные интересы, законодательно закреплённые и защищённые государством.

Public politics в российской науке нередко переводят как "публичная политика", выделяя её открытый, транспарентный характер и активное вовлечение граждан и общественных организаций в процесс принятия решений. Такой подход позволяет исследовать механизмы открытости, общественного контроля и взаимодействия государства с гражданским обществом.

Сравнительный анализ российской и западной трактовки

1. Главный субъект политики:
   •   В России — государство, часто с монопольной ролью в разработке и реализации стратегий.
   •   В западных странах — сочетание государства и институтов гражданского общества, с более широким участием общественных организаций.
2. Объект воздействия:
   •   В России — сочетание государственных интересов и общественных нужд, с акцентом на контроль и координацию.
   •   В западных странах — общественные интересы, права и потребности граждан как основной объект политики.
3. Прозрачность и участие общества:
   •   В России традиционно преобладает административно-ориентированная модель с ограниченным вовлечением граждан.
   •   В западной традиции основной принцип — публичность, открытость и широкое участие граждан и организаций гражданского общества.
4. Инструментарий:
   •   Российская практика опирается на законодательные акты, правовые нормы и государственные программы.
   •   Западная модель сочетает нормативные инструменты с социальными, экономическими и административными механизмами, активно используя опыт частного сектора и международные практики.

Таким образом, различия между российской и западной трактовкой политики обусловлены историческими, культурными и институциональными особенностями, что определяет подход к разработке стратегий, их реализации и оценке эффективности.

В западной политологической традиции терминология отличается высокой точностью и однозначностью. Под публичной политикой (politics) понимаются процессы и явления, непосредственно связанные с практической деятельностью политических сил и общественных объединений. Это включает участие в выборах, работу в законодательных органах, ведение политических конфликтов, применение различных политических технологий и стратегий.

Таким образом, в западной научной интерпретации публичная политика в первую очередь рассматривается как деятельность, направленная на завоевание и удержание власти. Она охватывает политическую тактику, планирование и проведение избирательных кампаний, использование технологий выборного процесса и другие аспекты политической борьбы. Ниже представлена таблица сравнения государственной (общественной) и публичной политики.

Модели государственной и публичной политики

Использование терминов "государственная (общественная) политика" и "публичная политика" зависит от того, на каком аспекте государственной политики делается акцент и какие критерии применяются для её анализа.

1. Модель открытых систем (Р. Хоффербет)

Эта модель основана на концепции "воронки причинности", согласно которой процесс формирования государственной политики представляет собой последовательный переход от широких, неопределённых условий к формализованному поведению элит, регулируемому нормами и законами.

Процесс включает несколько взаимосвязанных факторов, влияющих друг на друга:

• Историко-географические условия.
• Социально-экономическая структура.
• Массовое политическое поведение.
• Деятельность государственных институтов.
• Участие элит в обсуждении целей и выработке решений.

Итоговый политический выбор формируется как прямой и косвенный результат взаимодействия этих элементов. Поведение элит зависит от событий, происходящих как в рамках отдельных факторов, так и в их совокупности, что позволяет рассматривать политику как динамичную систему открытых взаимосвязей.

2. Модель институционального рационального выбора (Элионор Остром)

Согласно этой модели, политический результат определяется индивидуальными действиями участников процесса, которые зависят от двух типов условий:

1. Индивидуальные условия — ценности, ресурсы и возможности каждого участника, влияющие на его способность формировать политические приоритеты.
2. Условия принятия решений — совокупность факторов, связанных с институциональными правилами, природой благ и характеристиками сообщества, включая социально-экономические условия и общественное мнение.

Модель выделяет три уровня институционального анализа:

• Операциональный уровень — действия отдельных участников процесса принятия решений.
• Уровень коллективного выбора — нормы и правила, регулирующие согласованные действия агентов.
• Конституционный уровень — основные нормы и правила (например, конституция), определяющие рамки коллективного выбора.

Индивидуальные участники, исходя из различий в условиях и институциональных правилах, выбирают различные политические стратегии и приоритеты, что влияет на конечные результаты государственной политики.

3. Модель "политических потоков" (Р. Киндом)

Модель Киндома описывает процесс разработки государственной политики через взаимодействие трёх основных потоков:

1. Проблемный поток — включает сведения о существующих общественных проблемах и результаты предыдущей деятельности органов власти.
2. Поток политического сообщества — объединяет исследователей, консультантов и экспертов, которые анализируют выявленные проблемы и разрабатывают альтернативные варианты решений.
3. Политический поток — охватывает деятельность политиков, выборы, конкуренцию фракций, лоббирование и иные действия, влияющие на принятие законов и политических решений.

Когда все три потока совпадают, возникает так называемое "окно возможностей", позволяющее принять эффективное политическое решение.

4. Модель "конкурирующих защищающих коалиций"

Эта модель является попыткой синтеза идей предыдущих подходов и сосредоточена на условиях, определяющих смену политического курса и выбор новых стратегий. Смена направления политики происходит под влиянием трёх групп факторов:

1. Внутренние взаимодействия коалиций — конкурирующие группы в субсистеме выбора политических альтернатив, включающие участников всех уровней власти и гражданского общества, которые придерживаются схожих ценностей и стремятся влиять на "правила игры" (законы, нормы и т.д.). Политические брокеры участвуют в сглаживании конфликтов и обеспечении стабильности субсистемы.
2. Внешние переменные — факторы, не зависящие напрямую от первой субсистемы, такие как социально-экономические изменения, политическая конъюнктура, проведение новых выборов и другие обстоятельства.
3. Стабильные общественные параметры — базовые социальные структуры и конституционные правила, создающие долгосрочные рамки функционирования политической системы.

Эти модели наглядно демонстрируют специфику политического цикла в условиях демократически развитых стран, показывая, как внутренние и внешние факторы, а также взаимодействие различных акторов, формируют динамику разработки и реализации государственной политики.

Модели разработки и реализации государственной политики

Если рассматривать политику с функциональной точки зрения, можно выделить четыре основных подхода к её разработке и осуществлению. Они различаются по тому, кто определяет цели и задачи, разрабатывает мероприятия и программы, а также оценивает достигнутые результаты. При этом особое внимание уделяется отношениям между центральной властью и региональными или местными органами, а также взаимодействию государства и гражданского общества.

1. Модель "сверху — вниз"

В этой модели решения формируются на высших уровнях управления, чаще всего на федеральном уровне, и затем передаются вниз — в региональные и муниципальные органы. Нижние уровни выполняют пассивную роль, выступая лишь исполнителями государственных программ и решений.

2. Модель "снизу — вверх"

Здесь процесс формирования политики начинается с низовых структур: региональных, городских и местных органов власти. Они активно участвуют в разработке программ, постановке целей и определении задач. На основе их предложений и учёта интересов нижних уровней создаётся целостная стратегия государственной политики в конкретной отрасли или сфере народного хозяйства.

3. Централизованная модель

Политика формируется исключительно силами бюрократического аппарата без учёта мнений граждан или общественных организаций. Реализация также остаётся прерогативой узкой группы государственных служащих, а население выступает лишь потребителем услуг или исполнителем решений федеральных и местных органов власти.

4. Демократическая модель

В этой модели при сохранении централизованного управления предусмотрены механизмы вовлечения граждан и общественных организаций в процесс разработки политики. Поощряются инициативы граждан, государство учитывает мнение населения, оперативно реагирует на запросы общества и создаёт условия для активного участия гражданского общества в реализации государственной политики.

Основные типы, направления и сферы государственной политики

Государственная политика реализуется в сложном многомерном социально-политическом пространстве, которое можно классифицировать по различным критериям: вертикали (уровень политики), горизонтали (сфера политики), стилю управления обществом (тип политики) и другим параметрам.

С точки зрения вертикального критерия, можно выделить пять уровней реализации политики:

1. Местный — муниципальный или городской уровень.
2. Региональный — политика на территории субъекта федерации или области.
3. Общенациональный — государственная политика в масштабе всей страны.
4. Международный — координация между союзами государств.
5. Мировой — глобальные инициативы и взаимодействие государств на международной арене.

Государственная политика может охватывать различные сферы: экономическую, социальную, государственно-правовую, внешнеполитическую, военную, экологическую и другие. Каждая из этих сфер имеет собственную структуру, объекты воздействия и направления.

• Экономическая политика включает промышленную, налоговую, денежно-кредитную, ценовую, инвестиционную, таможенную и другие составляющие.
• Социальная политика охватывает образование, здравоохранение, культуру, жилищное строительство, трудовые отношения, занятость, доходы населения, национальные вопросы, демографию и пр.

По функциям политика делится на:

• Внутреннюю — регулирует отношения между гражданами, социальными группами и властью внутри государства.
• Внешнюю — направлена на взаимодействие с другими государствами, международными организациями и субъектами международных отношений.

В зависимости от характера политического воздействия, способов коммуникации между государством, обществом и гражданами выделяют различные стили: либеральный, социал-демократический, консервативный.

Классификация по характеру взаимодействия и конфликтности

Различные цели исследования позволяют применять дополнительные критерии классификации, которые помогают оценить сложность, конфликтность и выбрать эффективные механизмы реализации политики. Так, с учётом взаимодействия участников и уровня конфликтности выделяются следующие типы:

• Распределительная политика — определение и распределение ресурсов между различными социальными группами.
• Перераспределительная политика — корректировка распределения ресурсов для достижения социального равновесия.
• Регулирующая политика — может быть конкурентной или протекционистской, направленной на управление экономическими и социальными процессами.
• Административно-правовая политика — основана на правовых нормах и административных механизмах.
• Стратегическая (внешняя) политика — ориентирована на долгосрочные цели и международные отношения.
• Антикризисная политика — направлена на преодоление острых социальных, экономических или политических кризисов.

Ниже представлена таблица основных типов государственной политики.

Основные направления и инструменты государственной политики

Распределительная политика

Распределительная политика связана с деятельностью органов власти по обеспечению справедливого распределения материальных благ и социальных выгод между различными слоями населения. Сюда входят социальные программы, предоставление образовательных и медицинских услуг, социальные льготы, дотации, пенсии и другие формы государственной поддержки.

Перераспределительная политика

Перераспределительная политика предполагает передачу ресурсов от одной группы населения или территории к другой. Это осуществляется через налоговую систему, тарифы, межбюджетные трансферты и иные механизмы перераспределения.

Регулирующая политика

Регулирующая политика может быть конкурирующей или протекционистской и включает:

1. Действия государственных органов по регулированию различных сфер деятельности, например, экономики или защиты потребительского рынка.
2. Антимонопольную политику, направленную на обеспечение здоровой конкуренции на рынках товаров и услуг.

Административно-правовая политика

Эта политика охватывает законодательную и нормотворческую деятельность, а также функционирование и развитие органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Она направлена на укрепление правовой системы и организационное обеспечение государственного управления.

Стратегическая (внешняя) политика

Стратегическая политика затрагивает международные отношения государства, взаимодействие с зарубежными странами и международными организациями. Она включает внешнюю, оборонную политику и вопросы национальной безопасности, направленные на защиту общества и государства.

Антикризисная политика

Антикризисная политика реализуется при возникновении чрезвычайных или кризисных ситуаций — природных катастроф, техногенных аварий, экономических или политических кризисов. Органы власти принимают специальные меры для урегулирования кризисов и минимизации их последствий.

Эффективность реализации политики зависит от использования разнообразных инструментов и методов:

• Административные: контроль, управление, ограничения, квоты и др.
• Экономические: налоги, кредиты, тарифы, дотации и прочее.
• Нормативно-правовые: законы, нормативные акты, подзаконные регламенты.
• Социально-психологические: убеждение, договорённости, соглашения.

Помимо формальных механизмов, важную роль играют неформальные регуляторы — культурные ценности, традиции, социальные нормы, верования и национальный менталитет. Применение этих инструментов зависит от целей государственной политики, особенностей системы управления и конкретной ситуации.

Цикл государственной политики и принципы ее реализации

Политический процесс состоит из четырёх ключевых этапов, образующих "цикл государственной политики". Цикличность политики предполагает, что политические акторы в любой момент могут вернуться к предыдущему этапу для пересмотра и корректировки своих действий. Такой подход обеспечивает итеративность, то есть повторяемость этапов в определённой последовательности, что позволяет адаптировать политику к изменяющимся условиям.

Деятельность участников политического процесса должна строиться на ряде базовых принципов:

1. Законность — решения и действия государственных органов должны полностью соответствовать конституционно-правовым нормам страны. При этом предусмотрена неотвратимость политической и юридической ответственности, соразмерность мер проступкам и преступлениям должностных лиц.
2. Публичность — возможность для негосударственных участников политической системы участвовать в разработке и реализации политики, оказывать влияние на принятие решений, а также осуществлять гражданский контроль над действиями органов власти.
3. Транспарентность — обеспечение открытости и доступности для общества всех государственно-политических процессов, включая планы, программы, проекты и сделки.
4. Объективизм — учет интересов и потребностей различных социальных групп, нейтральность государственных акторов в отношении давления отдельных групп, равный доступ к механизмам лоббирования и влияния.
5. Научность — применение научных методов, технологий анализа, планирования, проектирования и прогнозирования при выработке государственной политики.
6. Перспективность — ориентация на долгосрочные цели, способность государственных деятелей и аналитиков прогнозировать развитие политических процессов и общественных явлений как в ближайшей, так и в отдалённой перспективе.
7. Эффективность и результативность — достижение максимального эффекта и результатов при минимальных затратах ресурсов. Эти свойства политики будут рассмотрены более подробно в последующих главах учебника.

Эффективное применение принципов государственной политики возможно при соблюдении ряда условий:

1. Определение общественных проблем — государство должно точно выявлять основные социальные проблемы, понимать причины их возникновения и признавать необходимость их решения.
2. Выявление и оценка ценностей и интересов — необходимо идентифицировать общественные интересы и ценности различных социальных слоев и профессиональных групп, а затем провести их ранжирование по установленным показателям.
3. Разработка альтернатив — требуется определить все возможные варианты решения проблем, провести их количественный и качественный анализ, опираясь на объективную и полную информацию.
4. Оценка последствий — необходимо прогнозировать краткосрочные и долгосрочные результаты каждой альтернативы для общества в целом и для отдельных групп, учитывая как положительные, так и отрицательные эффекты.
5. Анализ выгод и издержек — государственные руководители должны определить социальные, экономические и политические выгоды и издержки каждой альтернативы для общества и отдельных слоев населения.
6. Выбор оптимальной альтернативы — политики должны выбрать наилучший вариант, обеспечивающий максимальные выгоды при минимальных затратах на основе системы ценностей и выбранных показателей.

Все перечисленные факторы характеризуют субъектов политики как рационально мыслящих и действующих акторов.

На практике рациональное принятие решений осложняется внешними условиями:

• Конфликтами ценностей и предпочтений в политической среде.
• Традициями, привычками и стереотипами мышления.
• Недостаточностью знаний о проблемной сфере.
• Издержками на сбор и обработку необходимой информации.
• Необходимостью соблюдения принципов справедливости и равенства.
• Бюрократическими стереотипами и другими неформальными или случайными факторами.

В России развитие публичной политики сталкивается с сопротивлением социальной среды, а не только отдельных акторов или институтов. "Традиционные акторы" продолжают поддерживать привычные институты, которые укоренены в общественном сознании и обеспечивают их сохранение.

Дальнейшая демократизация России невозможна без внедрения принципа публичности в политику. Для этого важно:

1. Признать возможность изменения политической культуры и психологии общества.
2. Отслеживать и объективно анализировать проявления этих изменений, выявляя феномены, указывающие на трансформацию политического поведения и восприятия гражданами государственной власти.