Публичная власть в Российской Федерации: федеральный уровень

Институт главы государства в мировой и отечественной практике государственного управления

Формирование и модернизация системы государственной власти является одной из наиболее приоритетных задач для современного правового и демократического государства. Каждая страна вырабатывает собственные подходы к решению этой задачи, и к настоящему моменту накоплен значительный исторический и политический опыт. Его анализ и систематизация позволили создать классификацию форм правления.

В науке о государстве традиционно выделяют две базовые формы правления — монархию и республику. Критерием различия выступает способ занятия должности главы государства, продолжительность пребывания на этом посту, а также особенности политической и юридической ответственности. Для монархий характерно наследственное получение верховной власти, отсутствие временных ограничений пребывания у власти и неподотчётность монарха.

В республиканской форме правления главой государства выступает президент, избираемый на определённый срок, как правило, посредством всеобщего голосования. Президент, в отличие от монарха, несёт политическую, а в ряде случаев и юридическую ответственность.

И монархии, и республики имеют внутреннюю дифференциацию в зависимости от роли парламента, механизма функционирования правительства, а также системы "сдержек и противовесов". Так, монархии подразделяются на абсолютные, дуалистические и парламентские; республики же — на президентские, парламентские и смешанные.

Российская Федерация, встав на путь демократических реформ сравнительно недавно, остановилась на модели смешанной республики, отличающейся сложным механизмом взаимодействия ветвей власти. Подобная форма была впервые реализована во Франции и стала результатом поиска стабильного государственного устройства после длительного периода политической нестабильности.

В России процесс формирования устойчивой системы государственной власти и оптимального взаимодействия её основных институтов ещё продолжается. Поэтому исследование статуса и роли главы государства приобретает не только теоретическое, но и практическое значение для развития национальной государственности. При этом важным условием является сопоставление российского опыта с мировыми практиками, что позволяет учитывать эволюцию аналогичных институтов как в развитых демократиях, так и в странах, находящихся на пути политической модернизации.

Институт президента как главы государства

Институт президентства (от лат. praesidens — "сидящий впереди") впервые появился в Соединённых Штатах Америки как ответ на кризис монархической власти. Первый президент США Джордж Вашингтон (1788–1797), во время войны за независимость колоний, находившихся под властью Британии, изначально занимал пост "президента Континентального конгресса", то есть возглавлял собрание представителей штатов, выступивших против английской короны. Лишь при подготовке Конституции 1787 г. должность "президента" стала пониматься не как глава представительного органа, а как руководитель государства в целом. Примечательно, что возникновение президентской власти было связано с кризисом легитимности монархии: Вашингтон отказался от предложения принять титул монарха, заявив, что для нового государства требуется не наследственный правитель, а сильный руководитель, получающий мандат непосредственно от народа и обладающий реальными полномочиями.

За более чем двухсотлетний период своего существования институт президентства претерпел значительные изменения и приобрёл различные формы в разных странах. Поэтому положение президента в системе разделения властей не одинаково в разных республиканских государствах.

Объединяющим фактором для всех республик является признание за президентом функций главы государства. Однако далеко не во всех конституциях это прямо закреплено. Так, например, в России, Венгрии и Италии основными законами прямо установлено, что президент является главой государства. В США Конституция говорит лишь о том, что "исполнительная власть принадлежит Президенту Соединённых Штатов Америки" — без формулировки "глава государства", хотя фактически он выполняет именно эту роль. Во Франции в конституционных положениях также отсутствует термин "глава государства", как и "глава исполнительной власти" — упоминается лишь должность премьер-министра.

Несмотря на различия в конституционных формулировках, специалисты в области конституционного права едины во мнении, что президент выступает высшим должностным лицом государства. Его предназначение заключается в следующем:

• Обеспечении соблюдения Конституции, стабильности и преемственности государственной власти.
• Представительстве государства на международной арене.
• Исполнении символической роли официального лица страны.
• Организации взаимодействия между различными ветвями власти — законодательной, представительной, исполнительной и судебной.
• Конституционном урегулировании конфликтных ситуаций и преодолении политических кризисов.

Президент в республиканской форме правления выступает как единоличный носитель государственной власти. Принимая решения, он может учитывать мнения государственных органов и институтов гражданского общества, однако в пределах предоставленных полномочий действует самостоятельно и несёт персональную ответственность — в первую очередь политическую, а в определённых случаях и юридическую.

В государствах с президентской (США, ряд стран Латинской Америки) или смешанной (Франция) республикой создаётся сильная президентская власть, наделённая реальными рычагами влияния. При этом у президента сохраняются полномочия, прямо не закреплённые в конституции, что позволяет ему действовать в кризисных ситуациях, при угрозе переворота или в условиях чрезвычайного положения. Даже "слабые" президенты парламентских республик формально имеют право распустить парламент, хотя на практике этим инструментом никогда не пользовались.

История советского и российского института президентства также демонстрирует особенности его эволюции. В Советском Союзе должность президента была введена в 1990 году на основании Закона СССР от 14 марта № 1360-1 "Об учреждении поста Президента СССР…". Первым президентом был избран М. С. Горбачёв решением Съезда народных депутатов СССР.

В Российской Федерации институт президентства появился в результате общенародного референдума в апреле 1991 года. Конституция РСФСР 1978 года (в редакции 1991 г.) определяла президента как "высшее должностное лицо" и "главу исполнительной власти". В тот период Россия фактически приближалась к президентской республике, поскольку президент совмещал полномочия главы государства и главы правительства, а парламент не нёс перед ним политической ответственности. Возможность импичмента сохранялась, но президент не имел права распустить парламент.

Октябрьский кризис 1993 года, в ходе которого произошло противостояние президента Б. Н. Ельцина и Верховного Совета РФ, завершился победой исполнительной власти. Итогом стало принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, где в статье 80 президент прямо назван "главой государства". Это положение закрепило за ним особый статус в системе властных отношений, обеспечив широкий спектр полномочий и обязанностей, а также ключевую роль во взаимодействии с другими ветвями власти.

Функции и полномочия Президента Российской Федерации

Конституция Российской Федерации не закрепляет чёткой классификации функций и полномочий Президента. Однако для системного анализа его статуса в государственном механизме можно выделить несколько ключевых направлений:

1. Полномочия и функции главы государства.
2. Взаимодействие с парламентом.
3. Отношения с исполнительной властью.
4. Полномочия в сфере судебной власти.

В статье 80 Конституции РФ определены базовые функции Президента как главы государства:

• Выступает гарантом Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод личности.
• В рамках конституционных полномочий принимает меры по защите суверенитета страны, её независимости и территориальной целостности.
• Обеспечивает согласованность работы и взаимодействие всех органов государственной власти.
• Определяет стратегические направления внутренней и внешней политики государства.
• Представляет Российскую Федерацию на внутренней и международной арене.

Каждая из этих функций наполняется конкретным содержанием через систему полномочий. При этом далеко не все президентские прерогативы прямо зафиксированы в Конституции. Подобная ситуация соответствует мировой практике, где конституции закрепляют базовые ориентиры, а детализация полномочий реализуется через законы и подзаконные акты.

Президент как гарант Конституции

Роль гаранта Конституции предполагает обязанность главы государства следить за тем, чтобы органы власти, государственные учреждения и должностные лица выполняли возложенные на них конституционные обязанности. Эта функция реализуется через ряд правомочий, среди которых:

1. Обращение к любому федеральному органу или органу власти субъекта РФ с предложением привести их акты и действия в соответствие с Конституцией.
2. Приостановление актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным договорам России или нарушают права граждан. Эти акты прекращают действие до окончательного решения суда.
3. Применение предусмотренных законом мер воздействия в случае угрозы целостности страны, её безопасности или массовых нарушений прав человека. К примеру, возможны замечания руководителям субъектов РФ за ненадлежащее обеспечение законности во время выборов, досрочный роспуск регионального парламента или отрешение от должности главы субъекта.
4. Законодательная инициатива и восполнение пробелов в регулировании с помощью президентских указов, особенно в вопросах защиты социальных прав граждан (военнослужащих, многодетных семей, малоимущих и др.).
5. Решение вопросов гражданства — приём в гражданство Российской Федерации или разрешение на его выход.
6. Предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
7. Осуществление права помилования через специальные комиссии, работающие в субъектах Федерации.
8. Присвоение высших воинских и почётных званий Российской Федерации.
9. Учреждение государственных наград (например, орден Святого Андрея Первозванного, орден Мужества) и вручение их достойным гражданам.
10. Назначение всероссийского референдума. При этом инициировать его вправе только граждане России численностью не менее двух миллионов человек, обладающих активным избирательным правом (согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации").

Таким образом, полномочия Президента РФ, даже в части закреплённых функций гаранта Конституции, охватывают широкий спектр направлений — от обеспечения конституционного правопорядка и прав человека до реализации внешнеполитического курса и символического представительства государства.

Президент Российской Федерации как гарант Конституции и суверенитета государства

Будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент Российской Федерации обязан не только реализовывать полномочия, прямо предусмотренные Основным законом, но и при необходимости осуществлять дискреционные действия, направленные на обеспечение стабильности государственного строя. Такая деятельность допустима в правовом и демократическом государстве, если она не превращается в средство узурпации власти, не нарушает права и свободы граждан, не ведёт к их дискриминации и не препятствует судебному контролю за действиями главы государства.

В мировой практике конституционного права статус президента именно как "гаранта конституции" встречается сравнительно редко. Этот термин впервые получил широкое распространение благодаря Шарлю де Голлю, который в 1959 году возглавил Пятую Французскую республику. В условиях глубокого политического кризиса он сумел закрепить за президентом ключевую функцию — обеспечение устойчивости государственного строя. Франция к тому времени пережила четыре конституционных переворота (1795–1958 гг.), сопровождавшихся серьёзными изменениями в системе "сдержек и противовесов". В итоге именно президент, выступающий гарантом конституции, стал символом политической стабильности.

Одной из важнейших задач Президента РФ является защита независимости страны и её территориальной целостности. Для выполнения этой функции глава государства уполномочен своевременно выявлять угрозы и предпринимать меры по их нейтрализации.

К основным полномочиям в этой сфере относятся:

• Введение военного положения. Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении", при вооружённом нападении на Россию или непосредственной угрозе агрессии Президент издаёт указ о введении особого правового режима. В этот период деятельность органов власти, местного самоуправления и организаций осуществляется по особым правилам. Возможны ограничения ряда прав и свобод, включая введение "комендантского часа" и установление элементов военного управления.
• Введение чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" предусматривает введение данного режима при массовых беспорядках, стихийных бедствиях, техногенных катастрофах. Чрезвычайное положение может быть введено как на всей территории государства, так и в отдельных регионах. В этих условиях органы власти наделяются дополнительными полномочиями, а часть функций может быть передана силовым структурам. Допускаются ограничения личных прав (например, досмотр граждан и их транспорта, ограничения свободы передвижения) и политических свобод (введение цензуры, запрет митингов, демонстраций или выборов).

Таким образом, функции Президента как гаранта Конституции и защитника государственного суверенитета выходят далеко за рамки формальных полномочий. Они обеспечивают гибкость и адаптивность института президентской власти, позволяя эффективно реагировать на угрозы и кризисные ситуации, при этом сохраняя правовые основы государства.

В условиях введения режима чрезвычайного или военного положения Президент Российской Федерации обязан безотлагательно уведомить об этом обе палаты российского парламента. Указ Президента, предусматривающий такие меры, подлежит обязательному рассмотрению и одобрению Советом Федерации — верхней палатой Федерального Собрания. В случае отклонения указ теряет свою юридическую силу.

При этом, если введение военного или чрезвычайного положения требует координации с парламентом, то оценка иных угроз и рисков для стабильности государства является исключительным правом Президента. Глава государства в подобных случаях руководствуется собственным пониманием своих обязанностей по обеспечению безопасности страны или прибегает к разъяснениям Конституционного Суда относительно отдельных положений Основного закона.

Так, в 2000 г., вступив в должность, В. В. Путин в своих первых публичных заявлениях отметил, что провозглашённая политическая и правовая самостоятельность республик, входящих в состав Федерации, представляет опасность для целостности России. Он обратился в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности правовых актов, которые закрепляли принципы республиканского суверенитета (федеративный договор, межреспубликанские соглашения о сотрудничестве и др.). После того как Конституционный Суд подтвердил правомерность позиции Президента, были начаты поэтапные преобразования, направленные на укрепление российской государственности.

Президент как Верховный Главнокомандующий

Особое место в системе полномочий Президента РФ занимает руководство Вооружёнными Силами. Данное направление реализуется посредством:

1. утверждения военной доктрины Российской Федерации, определяющей основы военной безопасности страны;
2. назначения и освобождения высшего командного состава армии;
3. руководства деятельностью Совета Безопасности РФ — совещательного органа при Президенте, занимающегося разработкой стратегических мер по обеспечению внутренней и внешней безопасности государства.

Для поддержания согласованности в системе управления Президент РФ выполняет согласительные и координирующие функции. Они реализуются как в горизонтальном измерении (взаимодействие федеральных органов между собой, а также властных структур на уровне субъектов Федерации), так и в вертикальном (координация федеральных и региональных органов власти). Формами осуществления таких полномочий выступают как личные встречи и совещания с участием Президента, так и письменные ответы на официальные запросы государственных органов. В этом проявляется функция главы государства в роли своеобразного внешнего арбитра, хотя Конституция России формально не закрепляет за Президентом такого статуса, в отличие от некоторых зарубежных систем (например, Франции).

Важнейшая функция Президента — формирование ключевых направлений внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Эта широкая сфера включает в себя:

• Ежегодные обращения с посланиями к Федеральному Собранию.
• Внесение законопроектов на рассмотрение Государственной Думы.
• Подписание и официальное обнародование федеральных законов.
• Подписание международных договоров от имени Российской Федерации и участие в международных организациях.
• Подписание ратификационных грамот после их одобрения парламентом.
• Приём верительных и отзывных грамот иностранных послов и представителей, аккредитованных при Президенте РФ.

Представительская роль Президента РФ во внутренней и внешней политике

К полномочиям Президента Российской Федерации относится и представительская функция, которая тесно сопряжена с реализацией внешнеполитического курса государства. Президент осуществляет её лично как внутри страны — направляя уполномоченных представителей в федеральные округа, субъекты Федерации и палаты парламента, — так и на международной арене, где ведет переговоры с главами иностранных государств, а также назначает послов и представителей России за рубежом. При этом глава государства обладает правом аннулировать любые международные договоренности или обязательства, заключенные российскими должностными лицами без его официального поручения.

Взаимодействие Президента с законодательной властью имеет широкий спектр проявлений. В отношении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президент обладает следующими полномочиями:

1. Назначение выборов. Президент определяет дату проведения очередных выборов депутатов Госдумы.
2. Право законодательной инициативы. Президент может вносить проекты законов и поправки по любым вопросам, включая конституционные изменения. В отличие от депутатов и сенаторов, его инициатива не ограничена рамками Конституции.
3. Подписание и опубликование законов. После одобрения парламентом закон направляется Президенту, который в течение 14 дней принимает решение о его подписании. Подписанный акт подлежит обязательному официальному опубликованию. Согласно Федеральному закону от 14.06.1994 № 5-ФЗ, публикация должна быть произведена не позднее семи дней со дня подписания и размещена в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (pravo.gov.ru).
4. Право отлагательного вето. Статья 107 Конституции РФ предоставляет Президенту возможность отклонить закон как по содержательной причине, так и в случае нарушения регламента его принятия. Парламент может преодолеть президентское вето, если повторное голосование обеспечит квалифицированное большинство в две трети голосов.
5. Согласительные процедуры. Президент участвует в работе с парламентскими комиссиями, комитетами и фракциями, что позволяет уточнять и корректировать положения законопроектов.
6. Роспуск Госдумы. Конституция предусматривает два случая, когда Президент вправе распустить нижнюю палату парламента: при двукратном выражении ею недоверия Правительству в течение трёх месяцев (ч. 3 ст. 117), а также в случае трёхкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства, предложенной Президентом (ч. 4 ст. 111).

Вотум недоверия и его реализация в российской практике

В истории современной России Государственная Дума лишь однажды, в 1995 г., инициировала процедуру вынесения вотума недоверия Правительству. Однако этот процесс так и не был доведен до конца. После череды взаимных уступок между главой государства и нижней палатой парламента депутаты отказались от подтверждения своего недоверия Кабинету министров, а Председатель Правительства, в свою очередь, снял с рассмотрения вопрос о доверии, чтобы исключить вероятность роспуска Думы.

Конституция предусматривает ряд ситуаций, когда Президент не вправе распустить Государственную Думу:

• В течение первого года после ее формирования.
• С момента официального выдвижения обвинений против Президента до вынесения решения Советом Федерации (при этом учитывается дата именно выдвижения обвинения, а не создания следственной комиссии).
• За шесть месяцев до завершения президентских полномочий.
• В условиях действия военного или чрезвычайного положения на территории всей страны.

Если роспуск все же происходит, глава государства обязан назначить новые выборы, чтобы вновь избранная Дума начала работу не позднее четырех месяцев после прекращения деятельности предыдущего созыва. Для сравнения, во Франции подобная процедура возможна только после обязательных консультаций с премьер-министром и руководителями палат парламента.

Участие Президента в формировании государственных органов

Президент Российской Федерации играет ключевую роль в кадровых вопросах, связанных с работой парламента. Он вносит на рассмотрение Государственной Думы кандидатуры Председателя Правительства РФ, руководителя Счетной палаты, половины состава ее аудиторов, а также председателя Центрального банка России.

Во взаимодействии с Советом Федерации Президент также обладает обширными полномочиями. Он представляет сенаторам кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кроме того, Президент выдвигает кандидатуру Генерального прокурора, а также вносит предложение о его освобождении от должности. В обязательном порядке Совет Федерации уведомляется о введении военного или чрезвычайного положения.

Политико-правовой статус Президента России наделяет его приоритетным положением по отношению к исполнительной власти. Это дает основания ряду ученых рассматривать его как фактического руководителя Правительства РФ. Президент обладает следующими полномочиями:

• Назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, а также утверждает состав Кабинета министров.
• Вправе самостоятельно освободить от должности как Председателя Правительства, так и отдельных министров без согласования с парламентом.
• Принимает решение об отставке всего Правительства РФ.
• Может возглавлять заседания Правительства.
• Своим указом утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.
• Непосредственно руководит отдельными ключевыми министерствами, агентствами и службами (например, в сфере обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и др.).
• Обладает правом отменять решения и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции, законам и указам Президента.
• Может отрешать глав субъектов РФ от должности по причине "утраты доверия Президента".

Отсутствие института вице-президентства в России определяет особый порядок передачи полномочий главы государства. В случае невозможности исполнения обязанностей Президентом их временно берет на себя Председатель Правительства РФ. При этом исполняющий обязанности не может распускать Государственную Думу, назначать референдумы, предлагать изменения или пересмотр Конституции. Однако за ним сохраняется ключевое право Президента — отлагательное вето. Такая система демонстрирует устойчивую взаимосвязь главы государства и исполнительной власти, что характерно для большинства стран с непарламентской формой правления и способствует эффективной деятельности органов власти.

Нормативные акты Президента РФ

Президент в рамках своей компетенции издает нормативные и ненормативные акты, обязательные к исполнению на всей территории страны. Эти документы обладают прямым действием и не требуют утверждения другими органами власти.

• Указ Президента — это нормативный правовой акт, рассчитанный на неопределенный круг лиц и действующий длительный период. Наряду с этим существуют указы индивидуального характера, например о назначении конкретного должностного лица.
• Распоряжение Президента имеет индивидуально-распорядительный характер, направленный на решение конкретных организационных или правоприменительных задач.

Хотя в Конституции РФ акты Президента прямо не отнесены к категории подзаконных, по своей сути они таковыми являются и не должны противоречить Конституции и федеральным законам. При этом они обладают особым статусом: отменить акт Президента может только сам Президент. В случае сомнений в их соответствии конституционно-правовым нормам окончательную оценку дает Конституционный Суд РФ.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", с изменениями, внесенными Указом от 2 февраля 2013 г. № 88, предписано, что подписанные Президентом РФ акты подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней. Их публикация осуществляется в "Российской газете", в Собрании законодательства Российской Федерации, а также на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru), техническое обеспечение которого возложено на ФСО России.

Первая публикация полного текста документа в указанных изданиях либо его первое размещение на интернет-портале считается официальным опубликованием. К числу официальных источников также относятся электронные версии актов Президента РФ, распространяемые ФГУП "Научно-технический центр правовой информации “Система”" ФСО России, а также материалы, предоставляемые органами государственной охраны.

Право главы государства издавать собственные нормативные акты определяет объем его полномочий. В парламентских республиках (например, в Италии или Германии) документы президента обретают силу лишь после утверждения парламентом. В государствах президентского или смешанного типа, где полномочия главы государства шире, его акты зачастую действуют самостоятельно. Однако для сохранения баланса между различными ветвями власти в ряде стран используется механизм контрасигнатуры.

Этот институт возник во Франции в 1962 году после перехода к прямым президентским выборам. Его суть заключается в том, что значимые указы и постановления Президента Франции вступают в силу только после их подписания премьер-министром. Такая процедура предотвращает возможный конфликт между двумя центрами власти и обеспечивает согласованность политического курса.

В российской Конституции подобный механизм отсутствует. Введение контрасигнатуры в отечественную систему считается малореалистичным, так как правительство России, в отличие от французского, не обладает достаточной политической самостоятельностью, чтобы выступать в качестве полноценного противовеса президенту.

Для эффективного осуществления своих широких конституционных полномочий Президент Российской Федерации формирует специализированные государственные органы и структуры консультативного и обеспечивающего характера, а также руководит их деятельностью.

К числу таких органов в настоящее время относятся: Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ и Администрация Президента РФ.

Государственный совет Российской Федерации является ключевым совещательным и консультативным органом при Президенте РФ. Он был создан на основании Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 "О Государственном совете Российской Федерации". Председателем Государственного совета выступает сам Президент РФ.

Согласно Указу Президента РФ от 10 августа 2012 г. № 1153 "О внесении изменений в Положение о Государственном совете РФ…", членами Совета становятся: председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители парламентских фракций в Государственной Думе, полномочные представители Президента в федеральных округах, а также высшие должностные лица субъектов РФ — главы республик, губернаторы областей и мэры городов федерального значения. До 2000 г. эти лица автоматически входили в Совет Федерации.

Президиум как часть структуры Государственного совета

В структуре Государственного совета формируется Президиум, состоящий из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав Президиума обновляется каждые шесть месяцев. Заседания Совета проходят регулярно, иногда выездные, на которых рассматриваются ключевые вопросы государственной политики и вырабатываются рекомендации для главы государства.

Современная Конституция РФ 1993 года не содержит упоминаний о Государственном совете, однако данный орган имеет значительные исторические корни в российской государственности. Первый Государственный совет был учрежден еще в 1810 году. Его создание стало результатом реформ императора Александра I: вместо парламента формировался высший совещательный орган с представительной функцией. Члены Совета назначались лично императором и подчинялись исключительно ему. Государственный совет оказывал значительное консультативное влияние на принятие государственных решений и участвовал практически во всех ключевых вопросах управления страной.

Особенно важную роль он приобрел в апреле 1906 года, когда стал реальным инструментом сдерживания Государственной Думы. Совет получил право законодательной инициативы: любой законопроект, принятый Думой, обязательно рассматривался Государственным советом, после чего направлялся на подпись императору, тем самым выполняя функцию политического противовеса.

Еще одним ключевым консультативным органом при Президенте РФ является Совет Безопасности РФ, который выполняет важную функцию при выработке решений главы государства в области национальной безопасности и внешней политики. Поскольку современная государственная безопасность многогранна, Совет Безопасности призван не только поддерживать статус Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, но и создавать условия для реализации конституционных полномочий Президента по защите прав и свобод граждан, охране суверенитета, независимости и территориальной целостности страны.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ "О безопасности", Совет Безопасности является конституционным консультативным органом, который готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонной промышленности, военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также по вопросам защиты конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ. Кроме того, Совет Безопасности занимается вопросами международного сотрудничества в сфере безопасности. Формируется и возглавляется Совет Безопасности Президентом РФ. Положение о Совете утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации".

Основными функциями Совета Безопасности РФ являются:

1. Обеспечение условий для реализации Президентом РФ полномочий в сфере безопасности.
2. Формирование государственной политики в области безопасности и контроль за ее выполнением.
3. Прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, включая военные риски, а также разработка мер по их нейтрализации.
4. Подготовка предложений Президенту РФ:
   •   О мерах по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и смягчению их последствий.
   •   О применении специальных экономических мер для обеспечения безопасности.
   •   О введении, продлении или отмене чрезвычайного положения.
5. Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при реализации решений Президента в сфере безопасности.
6. Оценка эффективности работы федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности (ст. 14 Федерального закона № 390-ФЗ от 28.12.2010).

Таким образом, Совет Безопасности РФ выполняет стратегическую функцию в системе государственной власти, обеспечивая Президента РФ необходимыми рекомендациями и аналитической поддержкой для защиты интересов государства и граждан.

Согласно ст. 15 Федерального закона № 390-ФЗ, Совет Безопасности РФ включает в себя Председателя Совета, которым по должности является Президент РФ; Секретаря Совета Безопасности; постоянных членов Совета; а также иных членов Совета Безопасности. Постоянные члены входят в состав Совета по должности в порядке, устанавливаемом Президентом. Секретарь Совета также является постоянным членом Совета. Иные члены Совета назначаются Президентом в соответствии с процедурой, определяемой им. Все участники заседаний Совета Безопасности обладают правом совещательного голоса. При этом Секретарь, постоянные члены и члены Совета должны быть гражданами Российской Федерации, не имеющими гражданства иностранных государств, вида на жительство или иных документов, подтверждающих постоянное проживание за пределами РФ.

Основные функции Совета Безопасности

Для выполнения своих функций Совет Безопасности создает специализированные рабочие органы — постоянные межведомственные комиссии и научный совет при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии формируются по функциональному или региональному принципу, а при необходимости создаются временные комиссии для анализа отдельных вопросов национальной безопасности. Основная задача таких комиссий заключается в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по ключевым направлениям государственной политики в сфере безопасности. Они также способствуют координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ для реализации решений Совета Безопасности.

Для сравнения, в Соединенных Штатах Америки действует Совет по национальной безопасности (National Security Council, NSC), который занимается рассмотрением наиболее значимых вопросов национальной безопасности и внешней политики. Совет США играет важную роль в формировании и продвижении концепции "американского либерально-демократического мессианства", а также координирует работу всех профильных ведомств. Этот орган считается одним из наиболее влиятельных и разветвленных среди аналогичных структур как развитых, так и развивающихся стран, подчиняя свою деятельность целям глобальной внешней политики Соединенных Штатов.

Администрация Президента РФ является ключевым органом, обеспечивающим функционирование института главы государства. В соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ Президент формирует Администрацию и осуществляет руководство ее деятельностью.

Упоминание об администрации президента в конституционных актах — это особенность российской практики. В большинстве стран мира прямое закрепление такого органа в законе отсутствует, хотя на практике каждый глава государства располагает аппаратом для исполнения своих исполнительных и организационных функций.

Согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490, компетенция Администрации охватывает широкий круг задач, включая:

• Подготовку законопроектов, инициированных Президентом, для последующего внесения в Госдуму.
• Разработку проектов указов, распоряжений и обращений Президента, а также контроль за их выпуском.
• Организацию работы Совета Безопасности РФ.
• Контроль за соблюдением федеральных законов и указов главы государства.
• Взаимодействие с политическими партиями, общественными объединениями и организациями.
• Сотрудничество с международными и межправительственными структурами.
• Реализацию кадровой политики в сфере государственной службы.
• Координацию взаимодействия федеральных органов власти и их территориальных подразделений с органами власти субъектов РФ.
• Выполнение иных полномочий, необходимых для обеспечения деятельности Президента.

Структура Администрации Президента

Структура Администрации включает главные управления и управления Президента РФ, а также специализированные подразделения: пресс-службу, Канцелярию Президента, Центр президентских программ, отдел государственной геральдики и архив Президента. Эта структура носит адаптивный характер и может изменяться посредством соответствующего указа Президента.

В состав Администрации входят должностные лица, непосредственно подчиняющиеся Президенту и назначаемые им, многие из которых имеют собственные аппараты. На правах самостоятельных подразделений функционируют аппараты Совета Безопасности, Государственного совета и других консультативных органов. Кроме того, Администрация обеспечивает работу различных совещательных и экспертных структур, формируемых при Президенте, включая советы и комиссии.

Руководитель Администрации Президента выполняет ключевую роль в структуре аппарата главы государства, осуществляя оперативное и функциональное управление помощниками, заместителями, руководителями самостоятельных подразделений, советниками, пресс-секретарем и полномочными представителями.

Благодаря обширной компетенции и развитой организационной структуре Администрация Президента является значимым органом государственной власти. Высшие должностные лица Администрации, будучи государственными служащими, зачастую оказывают существенное влияние на формирование и реализацию государственной политики во всех сферах жизни общества.

Примером служит деятельность В. Ю. Суркова, занимавшего пост заместителя руководителя Администрации Президента с 2004 по 2011 год. Эксперты называли его "серым кардиналом" российской политики, поскольку он оказывал заметное влияние на идеологическую и политическую сферу страны. Среди его проектов — концепция "суверенной демократии", инициатива "Идущие вместе" (2000), движение "Наши" (2005), а также участие в модернизационных процессах в качестве заместителя Председателя Правительства РФ (2011) и куратор по взаимодействию с религиозными организациями (2012).

Полномочный представитель Президента РФ является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он назначается и освобождается от должности самим Президентом (по представлению Руководителя Администрации) на срок, определяемый Президентом, в рамках его полномочий, и подотчетен исключительно главе государства.

Главные задачи полномочного представителя Президента РФ заключаются в следующем: обеспечение реализации конституционных полномочий Президента, повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и совершенствование системы контроля за выполнением их решений.

Задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе включают:

• Обеспечение работы органов государственной власти округа по реализации ключевых направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом.
• Контроль исполнения решений федеральных органов государственной власти на территории округа.
• Реализацию кадровой политики Президента в рамках федерального округа.
• Подготовку регулярных докладов Президенту о состоянии национальной безопасности, политической, социальной и экономической ситуации в округе, а также внесение соответствующих предложений по улучшению управления.

Функции полномочного представителя охватывают:

• Координацию деятельности федеральных органов власти на территории округа.
• Анализ работы правоохранительных органов и оценку их эффективности.
• Организацию взаимодействия между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, местным самоуправлением, политическими партиями и общественными объединениями.
• Контроль за соблюдением федеральных законов, указов Президента и актов Правительства, а также за реализацией целевых федеральных программ.
• Разработку и согласование программ социально-экономического развития округа в сотрудничестве с межрегиональными ассоциациями субъектов РФ.
• Выполнение полномочий в сфере кадрового обеспечения.
• Проведение согласительных процедур по поручению Президента для разрешения конфликтов и разногласий между федеральными и региональными органами власти.

Таким образом, полномочный представитель Президента РФ выполняет ключевую роль в поддержании единства государственной политики и эффективного взаимодействия федеральной и региональной власти.

В период первых политико-административных реформ В. В. Путина (2003—2005 гг.) полномочные представители Президента РФ играли ключевую роль в укреплении вертикали власти на уровне субъектов Российской Федерации. С одной стороны, они реализовывали политику Президента в регионах и контролировали деятельность региональных властей, с другой — обеспечивали канал обратной связи между федеральным центром и регионами, анализировали региональные проблемы и способствовали конструктивному урегулированию политических конфликтов.

Сегодня, когда наблюдается тенденция централизации государственной власти и введён режим персональной ответственности глав субъектов РФ перед Президентом (об этом подробнее в разд. 4), функции полномочных представителей частично пересекаются с обязанностями руководителей субъектов. Тем не менее современные исследователи подчеркивают, что именно представители Президента в федеральных округах должны выполнять роль связующего звена между федеральным центром и территориальными органами власти, прежде всего исполнительной. Это указывает на необходимость дальнейшего реформирования данного института для повышения эффективности государственного управления.

Учитывая российские традиции политического влияния бюрократии и усиливающийся статус института Президента в системе власти, трудно сомневаться в дальнейшем укреплении роли аппарата Президента в структуре государственного управления. Вместе с тем, процессы демократизации страны требуют повышения открытости и гласности деятельности Администрации Президента, а также совершенствования публичных механизмов оценки работы высших государственных чиновников, от которых напрямую зависит эффективность президентской власти. В этом контексте опыт США по профессиональной подготовке, этическому воспитанию и публичной оценке работы госслужащих высшего звена может быть полезен при модернизации российского аппарата.

Выборы Президента РФ

Порядок проведения выборов и вступления Президента РФ в должность регулируется Федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Президент избирается сроком на шесть лет на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Президент Российской Федерации может быть переизбран на второй шестилетний срок, однако последовательное избрание одного лица более двух раз подряд законом не допускается. Возможность занимать пост главы государства более двух сроков появляется только после шестилетнего перерыва.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.01.2003 № 19‑ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" гражданин РФ, достигший на день голосования 18 лет, имеет право принимать участие в выборах, выдвигать кандидатов, вести предвыборную агитацию, наблюдать за ходом голосования, работать в составе избирательных комиссий, участвовать в установлении итогов голосования и определении результатов выборов, а также осуществлять иные избирательные действия.

Участие в выборах является добровольным, каждый избиратель обладает одним голосом. Лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не имеют права избирать и быть избранными, а также участвовать в референдуме.

Кандидатом на пост Президента РФ может стать гражданин России, достигший 35 лет, постоянно проживающий на территории страны не менее десяти лет (с разрешением выезда за границу сроком до трёх месяцев). На должность главы государства не могут претендовать лица, ранее отстранённые от исполнения обязанностей по причине отставки, стойкой недееспособности или отрешённые от должности Президентом.

Российские требования к кандидатам отличаются демократичностью по сравнению с другими странами. Так, в ряде развитых демократий, например США и Великобритании, претендовать на пост президента могут только граждане, получившие гражданство страны по рождению, а не по натурализации.

Кандидатуры на пост Президента РФ могут выдвигаться политическими партиями или инициативными группами избирателей численностью до 500 человек. Для регистрации кандидат должен собрать не менее 2 миллионов подписей в свою поддержку, за исключением случаев, когда партия представлена в парламенте — тогда сбор подписей не требуется.

Выборы президента проходят по мажоритарной системе. В первом туре побеждает кандидат, набравший простое большинство голосов. Если ни один кандидат не получил абсолютного большинства, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. Победителем становится кандидат, получивший относительное большинство. Для признания выборов состоявшимися необходимо участие не менее половины избирателей.

Президентские выборы: международный опыт

В разных странах применяются разнообразные механизмы избрания главы государства. Так, в парламентских республиках, например в Германии и Турции, президента выбирает законодательный орган. В президентских государствах, таких как США, глава государства избирается косвенным способом: население сначала голосует за выборщиков от основных партий.

В странах с многопартийной системой, где политические предпочтения граждан весьма разнообразны, широко применяется второй тур выборов президента. В таких случаях существует риск снижения демократичности, так как явка избирателей во втором туре обычно ниже, чем в первом, когда кандидаты представлены всеми основными партиями. Аналогичные проблемы возникают и в странах с двухпартийной системой, где голоса избирателей практически поровну делятся между двумя претендентами. В США неоднократно случалось, что разница между количеством голосов за кандидатов от республиканцев и демократов составляла доли процента, и избирательные комиссии были вынуждены проводить повторный подсчет. Эти примеры показывают, насколько разнообразны и постоянно совершенствуются механизмы демократической легитимации главы государства.

После избрания президент вступает в должность на тридцатый день после официального опубликования Центральной избирательной комиссией России результатов голосования. Во время церемонии инаугурации глава государства приносит присягу в присутствии парламентариев Федерального Собрания и судей Конституционного Суда РФ. Полномочия предыдущего президента прекращаются с момента вступления в должность нового главы государства.

Досрочное прекращение полномочий президента возможно в следующих случаях:

• Подача заявления об отставке.
• Стойкая недееспособность по состоянию здоровья, препятствующая выполнению обязанностей (например, при тяжёлой неизлечимой болезни, признанной медицинским консилиумом).
• Отрешение от должности в соответствии с установленной процедурой.

Досрочное отстранение президента от должности в России также называют проявлением его политической ответственности. В международной практике подобная процедура известна под термином "импичмент". Она служит важным элементом системы "сдержек и противовесов" и в государствах с сильной президентской властью выполняет функцию защиты от узурпации полномочий главой государства. Обычно институт импичмента закрепляется в конституциях президентских и смешанных республик, однако на практике применяется крайне редко.

На родине импичмента — в США — всего дважды предпринимались попытки отстранения президента за более чем 200 лет, и ни одна из них не завершилась успешно. Тем не менее процедура импичмента играет роль индикатора кризиса легитимности главы государства. Наиболее известный пример — случай добровольной отставки президента Ричарда Никсона в 1974 году. Он пытался укрепить исполнительную власть, ограничив контроль Конгресса, что сопровождалось нарушением закона: незаконная запись переговоров оппозиции и препятствия расследованию со стороны администрации. В результате против президента выступила коалиция, включавшая обе палаты Конгресса, Верховный суд, СМИ и общественные организации, что вынудило Никсона уйти в отставку до начала официальной процедуры импичмента в Сенате, которая завершилась бы его отстранением и возможным уголовным преследованием. За последние десятилетия подобная угроза возникала и для Билла Клинтона в 1998—1999 гг., однако процедура импичмента не была завершена. В США под импичментом нередко оказываются и другие федеральные должностные лица, например судьи Верховного суда, нарушившие присягу.

В России процедура отстранения президента регулируется ст. 93 Конституции РФ и включает несколько этапов:

1. Инициатива выдвигается группой депутатов Госдумы, насчитывающей не менее одной трети состава, с предъявлением обвинений.
2. Создается специальная комиссия Госдумы с пропорциональным представительством фракций, которая рассматривает вопрос и формирует проект обвинительного заключения.
3. Двумя третями голосов депутатов Госдумы выносится решение о выдвижении обвинений Президенту РФ.
4. Верховный Суд РФ оценивает наличие преступления в действиях главы государства.
5. Конституционный Суд РФ проверяет соблюдение порядка выдвижения обвинений;
6. Совет Федерации квалифицированным большинством принимает окончательное решение об отстранении президента от должности.

Таким образом, в процессе отрешения российского президента участвуют обе палаты парламента, Конституционный и Верховный суды, что обеспечивает политическую компетентность и объективность процедуры. После отстранения президент теряет конституционную неприкосновенность, утрачивает полномочия и может быть привлечен к уголовной ответственности наравне с другими гражданами РФ.

Если президент прекращает исполнение своих полномочий по завершении срока полномочий, в случае отставки или вследствие стойкой недееспособности, он сохраняет иммунитет и не может быть подвергнут уголовной или административной ответственности, задержан, арестован или подвергнут досмотру. Привлечь бывшего президента к юридической ответственности возможно только после официального лишения его иммунитета, что осуществляется с участием Генерального прокурора, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 12.02.2001 № 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи", бывшему президенту предоставляются государственные льготы: пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% от его должностного оклада, предоставление государственной дачи, охраны, бесплатная телефонная связь, медицинское обслуживание для него и членов семьи, а также финансирование помощников за счет федерального бюджета.

Помимо политической, глава государства может нести и правовую ответственность. Он может быть привлечен в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ, если рассматривается вопрос о признании его указа или распоряжения противоречащим Конституции. Ненормативные акты президента могут быть оспорены в Высшем Арбитражном Суде, Верховном Суде или судах общей юрисдикции. При этом президент действует не как частное лицо, а в статусе представителя государства — Российской Федерации, направляя на процесс своих юридических представителей. Такая практика широко распространена и в международной судебной практике.

Например, в Конституции Италии президент при вступлении в должность приносит "присягу на верность Республике и соблюдение Конституции" (ст. 91). В Финляндии президент обязуется при исполнении обязанностей "честно и точно соблюдать Конституцию и законы Республики и прилагать все силы на благо народа". Президент США торжественно клянется поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов. В присяге Президента ФРГ зафиксированы обязательства "добросовестно исполнять свои обязанности и соблюдать справедливость по отношению к каждому", а Президент Австрии обязуется выполнять свои полномочия, используя все знания и следуя доброй совести.

Текст присяги Президента Российской Федерации закреплен в Конституции РФ.

Дача присяги президентом, несмотря на символический характер этой процедуры, имеет значительное общественное значение. Принятие такого обязательства служит основой доверия народа к главе государства и выступает как важный ограничительный механизм, препятствующий нарушению закона со стороны президента.

В странах с устоявшимися демократиями моральная, политическая и юридическая ответственность главы государства находятся в тесной взаимосвязи. Нарушение этических, политических или правовых норм президентом вызывает мощную критику со стороны политических партий, СМИ и общественных организаций, что часто приводит к его добровольной отставке.

В государствах с развивающимися демократическими институтами и сильными авторитарными традициями совершенствование правового механизма ответственности президента становится ключевым условием развития института президентства. Так, латиноамериканский опыт демонстрирует, что эффективность процедур импичмента выступала главным средством сдерживания президентской тирании, предотвращая узурпацию власти через военные перевороты и формирование хунт.

В то же время для молодых демократий немаловажное значение имеют личные качества главы государства: харизма, лидерские способности и способность олицетворять мощь государства. Эти характеристики напрямую влияют на доверие избирателей и определяют устойчивость политической позиции президента.