Государственное управление как наука и практика

Формирование науки о государственном и муниципальном управлении

Его значение трудно переоценить, поскольку оно непосредственно связано с обеспечением функционирования государства, социальной стабильности и развития общества. Именно поэтому изучение проблем управления стало предметом внимания не только юристов, политологов, социологов и экономистов, но и представителей других гуманитарных направлений.

Современный этап развития управления невозможно представить без применения инструментов, характерных для естественных и технических наук. В исследовательской и практической деятельности активно используются достижения кибернетики, прикладной математики, статистики, информатики и анализа больших данных. Благодаря этому государственное и муниципальное управление можно рассматривать как синтетическую науку, находящуюся на стыке различных дисциплин, а также как практическую деятельность, требующую комплексного осмысления. В определённой мере оно выступает и как искусство, так как в управленческих решениях всегда присутствует элемент уникальности, эвристического поиска и интуитивного выбора.

Фундаментом науки о публичном управлении служат разнообразные методологические подходы, которые складывались на протяжении длительного исторического периода. Основу этого методологического багажа составляют:

• Теоретические школы. Они представляют собой целостные системы знаний и идей, которые сформировались в результате осмысления управленческого опыта учёными и практиками. Как правило, такие школы закрепляются в научных трудах, признаются в качестве самостоятельного направления и находят широкую поддержку среди последователей.
• Научные концепции. В отличие от школ, они чаще связаны с именами отдельных исследователей или практиков. Концепции предлагают оригинальные взгляды на организацию государственного управления, нередко воплощаются в управленческих реформах и в дальнейшем становятся основой для развития более широкой теории.
• Методы исследования. Здесь можно выделить общенаучные подходы, применяемые во многих областях знания (например, системный или сравнительный анализ), и специальные методы, свойственные именно публичному управлению. Последние образуют уникальный инструментарий, позволяющий исследовать особенности функционирования государственной и муниципальной власти.

Проблема того, как справедливо и эффективно управлять государством, занимает человечество с древнейших времён. Уже мыслители Античности и Востока рассматривали роль власти как ключевого фактора в организации общественной жизни. В трактатах философов Древнего Китая и Индии нашли отражение идеи о порядке, гармонии и справедливости как базовых принципах управления. Эти ранние размышления легли в основу последующих теорий, которые впоследствии оформились в самостоятельную науку о государственном и муниципальном управлении.

Древние истоки науки о государственном управлении

Индийская традиция: "Артхашастра" как учебник управления

Одним из первых систематизированных трудов, в котором были изложены как философские представления о власти, так и практические наставления для правителей, стала "Артхашастра" — древнеиндийский трактат, получивший в переводах название "Наука политического управления". В индийской традиции, связанной с буддийской философией, управление рассматривалось как средство "обретения недостающего, сохранения накопленного, умножения имеющегося и справедливого распределения общественного блага среди достойных".

В ряде разделов "Артхашастры" содержатся практические наставления по организации государственной власти, подбору и оценке чиновников, а также по структуре административного аппарата. Особое внимание уделялось перечню качеств, которым должен обладать управленец, и их иерархии. В течение многих столетий данный трактат являлся обязательным источником знаний для представителей высших варн, занимавшихся делами государства, и служил основой формирования политико-правовой системы Древней Индии.

Китайская философия: конфуцианство как основа государственного строя

Не менее значительное влияние на формирование управленческой мысли оказала китайская философия. На протяжении почти двух тысячелетий конфуцианство оставалось фундаментальной этико-философской базой управления Поднебесной. Лишь в начале XX века его место заняли "три народные принципа" новой Китайской республики.

Конфуцианство сосредоточено на вопросах взаимоотношений между властью и обществом, обязанностях правителя и подданного, а также на моральных добродетелях, которыми должен обладать как носитель власти, так и управляемый. Важнейшими элементами этой традиции считались верность государственным устоям, уважение к старшим, личная преданность начальнику и стремление поддерживать гармонию — в обществе, государстве и природе.

Античная философия: Платон и Аристотель о государстве

Идеи управления занимали умы и мыслителей Древней Греции. Платон, один из величайших философов античного мира, отмечал, что искусство управления государством является "одним из самых сложных и труднодостижимых умений". В его трактатах "Политик" и "Законы" содержится анализ задач государства, его предназначения, а также роли человека в политической системе и его обязанностей перед обществом. Особое место занимает труд "Государство", где Платон изложил программу переустройства политической организации, предложив модель идеального общества.

Его ученик Аристотель в трактате "Политика" систематизировал накопленные знания о политике и практике управления греческими полисами. Он рассматривал политику как общее дело, не отделяя её от этики, и утверждал, что основой устойчивого государственного устройства должны быть справедливость, добродетель и дружба. Именно Аристотель впервые выделил политическую науку как самостоятельную область в философии, поставив её целью не только объяснение политических процессов, но и практическую пользу для общества.

Труды мыслителей Индии, Китая и Греции заложили фундаментальные принципы государственного управления, сочетающие философские размышления и практические рекомендации. Античное наследие в особенности оказало глубокое влияние на становление науки о политике и государственном управлении в дальнейшем, сформировав интеллектуальную базу для развития управленческой мысли в Средние века и Новое время.

Государственное управление в Средние века и эпоху Возрождения

Теософский характер средневековой управленческой мысли

В средневековый период рассуждения о природе власти и управлении обществом имели ярко выраженный религиозно-философский, или теософский, характер. В Западной Европе важнейшие идеи в этой области нашли отражение в трудах Августина Блаженного и Фомы Аквинского, которые стремились объяснить сущность власти через призму божественного порядка и христианской морали.

На Руси размышления о государственном управлении прослеживаются в наследии отечественных мыслителей и духовных лидеров. Среди них — митрополит Иларион с его знаменитым произведением "Слово о законе и благодати", где впервые был поднят вопрос о соотношении божественного и человеческого закона; Блаженный Даниил, автор "Моления Даниила Заточника", рассматривавший власть в контексте справедливости и милосердия; игумен Иосиф Волоцкий, утверждавший необходимость укрепления государственной и церковной дисциплины; а также князь Владимир Мономах, оставивший своим потомкам "Поучение" как нравственное руководство для правителей.

Таким образом, в Средние века идеи управления были неразрывно связаны с религиозным мировоззрением и трактовались как продолжение божественного замысла.

Возрождение: поворот к практическому пониманию государства

С наступлением эпохи Возрождения, когда кризис феодальных институтов власти стал очевиден, перед обществом встала необходимость поиска новых принципов взаимодействия между правителями и подданными. Возрастала потребность в формировании иной модели политической организации, основанной на складывающихся капиталистических отношениях.

В этот период государство стали рассматривать прежде всего как реальный инструмент, выполняющий совокупность функций — регулирующих, охранительных, внешнеполитических. Именно тогда появились фундаментальные труды, оказавшие огромное влияние на политическую мысль: Н. Макиавелли с его трактатом "Государь", где власть осмысливалась как искусство её удержания и укрепления; Т. Гоббс с произведением "Левиафан", в котором государство рассматривалось как гарант общественного договора и безопасности; Ж. Боден с "Шестью книгами о государстве", где была обоснована теория суверенитета.

Таким образом, Возрождение стало переломным этапом, когда философские рассуждения о власти приобрели практическую направленность и легли в основу новой науки о государственном управлении.

Абсолютизм и становление полицеистики

С окончательным утверждением абсолютистских монархий в Европе, вытеснением феодальных порядков и активным ростом городов государственная власть всё более сосредоточивалась на вопросах внутреннего управления. Если ранее ключевым оставалось обеспечение внешней безопасности и закрепление границ, то начиная с XVII века акценты сместились на организацию внутригосударственной жизни.

Общество, уставшее от многолетних междоусобиц, ожидало от правителей прежде всего стабильности, охраны жизни и имущества, защиты благосостояния. Именно в ответ на эти вызовы во второй половине XVII века стала развиваться полицеистика — сначала как совокупность практических мер по обеспечению порядка и "благочиния", а позднее и как теоретическая дисциплина.

Таким образом, полицеистика стала важным этапом в развитии государственно-административной мысли, подготовив почву для формирования современной науки о публичном управлении.

Патернализм и становление полицейского государства

Философской и мировоззренческой базой просвещённого абсолютизма, а вместе с ним и полицеистики, стал патернализм (от лат. pater — отец). Его сущность заключалась в восприятии власти как мудрой и справедливой силы, призванной заботиться о народе подобно отцу, оберегающему своих детей. Именно поэтому полицейское государство XVII века представляло собой абсолютную монархию с сильной централизованной властью, значительными вооружёнными силами и разветвлённым военно-бюрократическим аппаратом. Оно стремилось к совершенствованию правового регулирования и тотальному контролю за внутренней жизнью. Характерными примерами такой модели стали Франция времён Людовика XIV, Австрия при Иосифе II и Пруссия при Фридрихе I.

Теоретические основы полицеистики

Идеи полицейского государства получили научное обоснование в трудах европейских мыслителей. Французский исследователь Николя Деламар в "Трактате о полиции" предложил концепцию правового закрепления функций государства в сфере общественного порядка. Немецкий юрист Иоганн Генрих Готлиб фон Юсти в работе "Основание силы и благосостояния царств" систематизировал знания о государственном устройстве, подчёркивая необходимость строгой регламентации всех сторон общественной жизни.

Особенностью этого периода стал настоящий законодательный "взрыв". Огромное количество новых актов регулировало жизнь общества: так, во Франции с середины XVII до начала XVIII века было принято 357 законов и указов, а в Пруссии за тот же период — 871.

Российский путь полицейского государства

К траектории полицеистики в XVII веке примкнула и Россия. Царь Алексей Михайлович, преодолев влияние православной церкви после церковного раскола, сосредоточил внимание на вопросах внутреннего порядка. В 1649 году был издан "Наказ о градском благочинии", направленный на обеспечение безопасности и общественного устройства в Москве.

Его преемник Пётр I значительно расширил масштабы внутреннего администрирования. Под его руководством Россия превратилась в одно из самых сильных военно-бюрократических государств своего времени. Пётр издал свыше тысячи указов, касающихся "благочиния" и "благоустройства", что свидетельствовало о стремлении государства контролировать все стороны общественной и экономической жизни.

Камералистика: подготовка профессиональных управленцев

Полицейское государство нуждалось в хорошо обучённой бюрократии. Именно поэтому с XVIII века в ведущих университетах Европы, а позднее — с XIX века и в Российской империи, начали преподаваться камеральные науки.

Камералистика (от лат. camera — казна) объединяла знания об административном и хозяйственном управлении. Она была ориентирована прежде всего на практику и использовалась для подготовки чиновников, отвечавших за финансовые и экономические вопросы внутри государства. Основными принципами камералистики стали:

• Функциональное разделение государственных полномочий.
• Чёткая регламентация обязанностей управленцев.
• Специализация административных учреждений.
• Разделение труда в бюрократической системе.
• Унификация штатных структур и системы жалования.

Таким образом, камералистика стала важнейшей интеллектуальной базой, обеспечившей становление профессиональной бюрократии и заложившей основы дальнейшего развития науки государственного управления.

Развитие камералистики и становление науки государственного управления в России

В Российской Империи вопросам целенаправленной подготовки государственных служащих уделялось особое внимание. Важным этапом стали реформы императора Николая I, по распоряжению которого на юридических факультетах отечественных университетов были учреждены кафедры "законов благоустройства и благочиния".

На этих кафедрах преподавались дисциплины, касавшиеся широкого круга вопросов: от демографии и обеспечения населения продовольствием до проблем благотворительности, организации городского и сельского хозяйства, регулирования фабричного, ремесленного и коммерческого права, а также изучения воинских и гражданских уставов.

XIX век ознаменовался появлением фундаментальных трудов российских исследователей в области полицеистики. Среди них выделяются:

• П. Н. Гуляев — "Права и обязанности градской и земской полиции".
• Н. Ф. Рождественский — "Основания государственного благоустройства с применением к российским законам".
• И. В. Платонов — "Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном".
• И. Е. Андреевский — "Русское государственное право" и "Полицейское право".

Однако обучение чиновников в университетах носило преимущественно юридико-прикладной характер. Камералистика в России сводилась главным образом к описанию административной практики и комментариям к законодательству, что обусловило её развитие не как самостоятельной науки управления, а как отрасли административного права.

Вновь актуализировались античные идеи демократического устройства и правового государства, а также развивались представления о неотъемлемых правах и свободах личности. Это стало основой для осмысления публичной природы государственного управления, его предназначения и ответственности перед обществом.

Основные направления философско-политической мысли XIX века

Научные и философские поиски этого периода концентрировались вокруг двух ключевых проблем:

1. Взаимоотношения государства и местного самоуправления.
   В рамках этой дискуссии оформились несколько теоретических подходов — общинная, хозяйственная и государственная теории, каждая из которых предлагала собственное понимание роли и значения местных органов власти по отношению к государству.
2. Разделение политики и администрирования.
   Вторая проблематика касалась необходимости вывести сферу государственного администрирования в публичное пространство, сделать её подконтрольной обществу. Результатом этого поиска стала научная концепция дихотомии политики и администрирования, а также зарождение стратегии государственного менеджеризма. В дальнейшем эти идеи получили развитие в философии управления постиндустриальным обществом — концепции governance, ориентированной на сетевые формы взаимодействия государства, общества и бизнеса.