Эффективность и результативность государственного и муниципального управления

Эффективность государственного управления

Термин "эффективность" изначально возник в экономической теории, однако к середине XX века он прочно вошёл в словарь административной науки. При этом, в отличие от экономики, в сфере государственного и муниципального управления понятие эффективности до сих пор остаётся достаточно неопределённым и многозначным. Эффективность в госсекторе считается одной из наиболее сложных категорий, поскольку именно она позволяет соотнести цели, задачи и затраты управления в современном обществе.

На практике современной политико-управленческой деятельности формирование и внедрение показателей и критериев эффективности государственного управления остаётся одной из нерешённых задач административных реформ. В странах, начинающих преобразования системы государственного управления, этому процессу предшествуют два ключевых этапа: 1) разработка национальной стратегии реформ и 2) оптимизация функционально-структурной организации органов исполнительной власти.

В зависимости от мотивов оценки деятельности государственных органов и ключевых участников процесса выделяют три основных этапа эволюции понимания "эффективности" в госсекторе.

1960-е годы — первый этап: формирование проблематики эффективности управления

Во второй половине XX века в развитых странах возникла острая необходимость решать социальные задачи. Органы исполнительной власти начали активно внедрять программы, направленные на развитие социальной инфраструктуры, системы социальной реабилитации и совершенствование социального обеспечения. Одним из известных примеров является Программа борьбы с бедностью, инициированная Президентом США Л. Джонсоном в 1964 году.

На тот момент социальная сфера представляла для государства новую и трудно прогнозируемую область воздействия, что делало крайне важной оценку адекватности программ общественным потребностям. Для объективного анализа результатов таких инициатив требовался не только "внутренний" кабинетный контроль, но и публичная экспертиза с участием заинтересованных слоёв общества. Соответственно, основными исполнителями оценки социальных государственных программ в 1960-х годах были внешние научно-исследовательские институты и общественные организации. Государство выступало заказчиком исследований, а ключевым критерием анализа являлись социальные эффекты реализуемых инициатив.

1970–1980-е годы — второй этап: институционализация оценки государственного управления

В этот период в США и странах Западной Европы оценка деятельности органов государственной власти становится системной и обязательной частью работы госаппарата. При этом всё большее значение приобретает экономический аспект социальной эффективности. Ранее внимание уделялось главным образом достижению социальных целей, а финансовые и материальные издержки практически не учитывались. Такая практика неизбежно приводила к росту государственного долга и дефициту бюджета, особенно в странах с развитой социальной системой. Ярким примером стала Федеративная Республика Германия, оказавшаяся в сложной ситуации из-за масштабных социальных обязательств. Высокий уровень социальных гарантий и значительные инвестиции в экономически отсталые регионы Восточной Германии способствовали значительному дефициту государственного бюджета. 

Дополнительным экономическим фактором стали нефтяной кризис и необходимость рационального использования энергетических ресурсов. В этих условиях понятие эффективности государственного управления начинает ориентироваться на оценку издержек. По сути, на первый план выходит экономический анализ расходной стороны государственных программ и контроль за их финансовой состоятельностью. Основными субъектами таких оценок становятся сами государственные служащие, при этом большинство дорогостоящих социальных инициатив подвергается сокращению или сворачиванию. Естественно, такие меры вызывают недовольство граждан, пользующихся государственными услугами.

1990-е годы — третий этап: переосмысление эффективности в государственном управлении

Политико-административные реформы этого периода сделали необходимым пересмотр подходов к государственному управлению, включая методы оценки деятельности государственного и муниципального сектора. Сначала англосаксонские страны, а затем и многие другие государства начали переход от традиционной модели "классического управления" к концепции "управления по результатам" (Result-Based Management). Эта модель стала основой новых принципов и методик оценки эффективности работы органов власти.

В рамках новой концепции эффективность управления рассматривается как способность организации, предоставляющей государственные услуги, ориентироваться на потребности граждан. В культуру госслужащих вводятся принципы инициативности, ответственности и клиент-ориентированного подхода, противопоставленные прежней бюрократической модели.

Сегодня оценка эффективности государственного управления осуществляется разнообразными организациями, что отражает признание роли бюрократии в обществе. Понимание эффективности варьируется в зависимости от характера анализируемых проблем. Иногда под этим термином подразумевается общее качество функционирования государства как единой системы трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Соответственно, при оценке учитываются такие компоненты, как прозрачность власти, подотчетность должностных лиц, соблюдение верховенства закона и иные характеристики, отражающие принципы правового, демократического и социального государства.

Подходы к оценке эффективности государственного управления

С позиции глобального социально-экономического результата, который в 1960-е годы считался главным критерием эффективности государственного управления, её проявление определяется воздействием на развитие экономики и социальной сферы страны или региона. Безусловно, это влияние значимо, однако выразить его в количественных показателях бывает крайне сложно. На результаты управления воздействуют многочисленные факторы, не связанные напрямую с системой власти, например, уровень предпринимательской культуры, влияющий на механизмы лоббирования интересов. Поэтому попытки оценить государственное управление исключительно по его экономическим последствиям имеют, прежде всего, исследовательское значение. Практическое применение подобных оценок ограничено, поскольку сравнение разных наборов социально-экономических показателей не позволяет однозначно судить о качестве управленческой системы, её вкладе в динамику развития и ценности результатов для граждан. Кроме того, для точного измерения этого вклада необходимо формализованно описать систему управления, что с социально-экономической точки зрения почти всегда представляет значительные трудности. Уникальность сочетания факторов, определяющих специфику каждого государства, также существенно ограничивает возможность применения таких оценок.

В более узком понимании эффективность государственного управления анализируется через призму организации работы, результативности административных процессов, рациональности институтов и функций исполнительной власти. Этот подход сохраняет социально-экономическую направленность, но при этом более практичен: он позволяет вырабатывать конкретные меры по совершенствованию управления и поддерживает процесс политико-административных реформ.

В современных условиях конечная цель оценки деятельности государственных органов сводится к определению степени соответствия системы государственного управления (ее структуры, методов работы и результатов) законным потребностям граждан — пользователей государственных услуг.

Эффективность государственного управления в российском контексте

Вопрос эффективности государственного управления в России стал предметом пристального внимания сравнительно недавно, поэтому фундаментальных отечественных исследований в этой области пока немного. Вместе с тем в отечественной науке и практике появилось большое количество интерпретаций западных теорий эффективности государственного управления. Это связано с тем, что Россия выбрала путь административного реформирования, аналогичный западноевропейскому, и отечественные исследователи видят своей основной задачей адаптацию и интерпретацию зарубежных подходов к оценке деятельности органов власти.

Несмотря на эти терминологические трудности, в современной российской управленческой науке формируется собственный подход к пониманию эффективности государственного управления в контексте политико-административных реформ. В рамках этого подхода эффективность рассматривается как системный, многоуровневый показатель работы государственных органов и учреждений, ориентированных на достижение конкретных и значимых для граждан результатов предоставления услуг.

Эффективность в государственном управлении определяется как соотношение достигнутого результата и поставленной цели. Однако цель государственной деятельности, в отличие от цели бизнеса, не может носить исключительно экономический характер. Следовательно, эффективность государственного управления и экономическая эффективность — это не одно и то же. Экономическая эффективность измеряется отношением результата (эффекта, дохода, прибыли) к издержкам (ресурсам, затратам) и может повышаться двумя основными способами:

1. За счёт максимизации полученного эффекта относительно потраченных ресурсов.
2. За счёт оптимизации и экономии используемых ресурсов.

Показатели эффективности государственного управления и зарубежные подходы

Экономические субъекты, как правило, предпочитают повышать эффективность за счёт экономии ресурсов, поскольку именно этот путь позволяет наиболее быстро преобразовать затраты в выгоду. В экономике синонимами эффективности выступают такие понятия, как "рентабельность" и "продуктивность". Однако в государственном управлении необходимо учитывать, что объекты воздействия связаны не только с экономическими, но и с социально-экономическими проблемами, решение которых может быть изначально затратным и, с точки зрения чистой экономики, неэффективным.

В ряде случаев эффективность государственного управления рассматривают через призму качества предоставляемых услуг. Хотя такое отождествление не является строго терминологически корректным, оно объясняется ожиданиями и требованиями общества к работе государственных органов. Качество услуг государственного управления можно понимать как степень соответствия установленным стандартам и обоснованным ожиданиям пользователей.

При оценке качества государственных услуг обычно используются характеристики, такие как "надежность", "долговечность", "комфортность", "оперативность обслуживания" и "внешнее оформление". Многообразие этих характеристик объясняет наличие различных целей и планов в области качества, исходящих даже от разных подразделений одной организации.

Зарубежная методология оценки государственного сектора часто опирается на концепцию "ЗЕ" (англ. Effectiveness, Efficiency, Economy):

• Effectiveness (результативность) — степень достижения поставленных целей и запланированных объемов предоставления государственных услуг; выступает ключевым показателем эффективности деятельности органов власти. Наиболее результативной считается программа, результаты которой максимально соответствуют установленным целям.
• Efficiency (продуктивность) — показатель эффективности использования ресурсов относительно полученного результата; аналог экономической эффективности, которая может быть повышена за счёт сокращения издержек. Программа считается наиболее продуктивной, если на её реализацию затрачено минимальное количество бюджетных средств.
• Economy (экономичность) — относительная экономия ресурсов при предоставлении заданного объема услуг; отражает стоимость альтернативных способов достижения результатов. Например, экономичной будет считаться программа по снижению младенческой смертности в регионе, реализованная с минимальными бюджетными расходами.

Помимо классификации "ЗЕ", распространено деление показателей эффективности на три группы: показатели процессов, показатели непосредственного результата и показатели конечного эффекта, что позволяет комплексно оценивать работу государственных органов.

Показатели эффективности государственного управления

Они характеризуют соблюдение необходимой последовательности действий и решений, оценивают управленческий цикл и степень совершенства процессов исполнения.

Такие показатели носят промежуточный характер и демонстрируют степень продвижения к стратегическим целям; чаще всего они выражаются в конкретных числовых значениях и сравниваются с заранее установленными целевыми ориентирующими величинами.

Показатели конечного эффекта характеризуют степень достижения определённой цели госорганом и показывают измеримое состояние субъектов правоотношений или изменённое качество общественных отношений, на которое направлена деятельность органа власти.

Для аналитиков и исследователей удобнее оперировать количественными показателями, поскольку их можно использовать для составления отчетов, прогнозов и анализа динамики. Однако не все аспекты управленческой деятельности поддаются точной количественной оценке. Например, при анализе качества обслуживания граждан необходимо учитывать "неисчислимые" характеристики, такие как вежливость и корректность сотрудников. Поэтому в современных системах оценки эффективности наряду с количественными применяются и описательные показатели.

Не менее важным является установление целевых значений для каждого показателя эффективности, то есть конкретных характеристик или величин, которых должен достичь госорган или сотрудник за отчётный период.

Современный подход к оценке эффективности подчеркивает, что только комплексное использование всех категорий показателей позволяет получить объективную и полную оценку деятельности государственно-управленческой структуры. Игнорирование хотя бы одного вида показателей неизбежно ведёт к искажению результатов и смещению стратегической цели оценки.

Таким образом, разработка современной концепции оценки эффективности государственного управления требует выявления и формулирования комплекса требований, которым должна соответствовать система оценивания.

Основные требования к системе показателей эффективности государственного управления

1. Социально-экономическая обоснованность показателей
   Первое требование подчеркивает социально-экономическую природу деятельности органов управления. Оно предполагает, что чиновник в своей работе ориентируется не на получение экономической выгоды (например, сдачу в аренду муниципального бассейна частным лицам), а на решение социальных задач для граждан — пользователей государственных услуг. При этом акцент делается на повышение качества и доступности услуг, особенно для социально незащищённых категорий населения.
2. Автономия административной подсистемы
   Органы и должностные лица, отвечающие за стратегическое планирование и оценку работы подведомственных организаций, должны быть независимы от центров политических решений и контроля. Такая автономия обеспечивает объективность оценки эффективности и позволяет "исполнителям" принимать необходимые решения для достижения поставленных целей, что особенно важно в рамках принципа управления по результатам.
3. Сопоставимость показателей эффективности
   Сопоставимость показателей осуществляется по двум направлениям: вертикальному и горизонтальному.

• Вертикальная сопоставимость предполагает принцип последовательного раскрытия показателей: каждый нижестоящий уровень административного управления уточняет и дополняет показатели вышестоящего. Так, стратегические показатели устанавливаются для министерств, которые служат ориентирами для ведомств. Показатели министерств конкретизируются на уровне ведомств и фиксируются в административных регламентах. В свою очередь, показатели ведомств уточняются для департаментов, управлений и отделов, а конечный уровень эффективности составляют показатели работы отдельного государственного служащего, закрепляемые в служебном контракте и должностных инструкциях.
• Горизонтальная сопоставимость предполагает унификацию критериев оценки для структур и должностей одинакового уровня и категории. Это обеспечивает единый подход к оценке деятельности органов и сотрудников, находящихся на аналогичных позициях.

4. Включение политического управления в систему показателей эффективности
   Система показателей эффективности должна охватывать не только административные, но и политические аспекты управления. Она должна позволять оценивать, насколько реализуемая политика соответствует ожиданиям общества и востребована гражданами. Для этого необходимы следующие условия:

• Закрепление требований по оценке в законодательстве.
• Обеспечение механизма политической ответственности за невыполнение показателей, а не только юридической.
• Функционирование специализированного института, отвечающего за проведение оценки деятельности органов власти по системе показателей.
• Внедрение управления по результатам в политико-административные отношения.

Примером такой системы является оценка исполнительной власти в США, основанная на GPRA (Government Performance Result Act, 1992). Министерство финансов США контролирует эффективность работы министерств через три ключевых документа:

1. Пятилетний стратегический план — определяет миссию департамента или агентства и служит основой для постановки целей на год, измерения социальной эффективности и разработки ежегодного плана.
2. Ежегодный план — фиксирует мероприятия для достижения миссии и конкретные показатели эффективности, которые должны быть количественными и демонстрировать рост по сравнению с предыдущим периодом. На его основе формируется бюджет, представляемый в Конгресс для утверждения расходов.
3. Ежегодный отчет о результатах — содержит сравнение достигнутых показателей с запланированными. При выявлении несоответствий административно-бюджетное управление вправе закрыть программу, внести корректировки в бюджет или отстранить руководителя департамента.
4. Дополнение показателей результатов показателями процессов
   Сосредоточение исключительно на конечных результатах деятельности повышает риск неоправданного увеличения затрат. Практика показывает, что при отсутствии контроля за процессом исполнения политических решений административная система может использовать ресурсы для собственных нужд, снижая общую эффективность. Примерами служат отчеты ведомств СССР, где статьи "административные расходы" достигали 30% совокупного бюджета, или практика "откатов" в современной России.

Идея оценки политических процессов возникла как ответ на кризис легитимности власти в демократических странах (США, Великобритания) и служила инструментом публичного контроля за политическими субъектами. Однако с коммерциализацией государственных органов и внедрением контрактных отношений акцент постепенно смещается в сторону оценки по результатам, что снижает внимание к процессуальным аспектам.

6. Учет стратегических приоритетов и потребностей граждан
   При формировании показателей эффективности необходимо учитывать два ключевых фактора: стратегические приоритеты организации и обоснованные потребности пользователей услуг. Государственно-административные органы находятся в специфическом положении: с одной стороны, они подчиняются вышестоящему органу, который определяет стратегическое планирование их деятельности, а с другой — должны удовлетворять запросы граждан. При этом интересы стратегического планирования и граждан нередко расходятся: первые стремятся оптимизировать или сократить бюджетные расходы, тогда как граждане требуют расширения и улучшения качества государственных услуг без дополнительных затрат с их стороны.
7. Публичное формирование и утверждение показателей
   Поскольку главная цель государственного управления — удовлетворение потребностей граждан, показатели эффективности и их целевые значения должны разрабатываться и утверждаться не в закрытом порядке, а с участием общественности, особенно непосредственных пользователей услуг. Кроме того, рядовые госслужащие также должны иметь возможность участвовать в определении стратегических показателей. Это способствует формированию единого понимания целей, повышает уровень корпоративной культуры и вовлеченность сотрудников в деятельность организации.
8. Мотивационная функция показателей эффективности
   Эффективность системы показателей во многом зависит от мотивации сотрудников. На практике нередко наблюдается, что даже идеально разработанная система оказывается малоэффективной. Основной причиной является специфика госслужбы: для большинства государственных служащих среднего звена главным стимулом является карьерный рост, требующий таких качеств, как исполнительность, аккуратность и соблюдение формальных процедур. При этом сотрудники редко видят реальный результат своей работы и слабо осознают конечное влияние на качество жизни граждан или обеспечение безопасности.

Внедрение элементов бизнес-управления разрушает традиционные "некоммерческие" основы мировоззрения госслужащего, что в ряде стран, проводивших административные реформы, приводило к снижению служебной дисциплины, росту коррупции и падению уровня корпоративной культуры.

Таким образом, особенности системы государственного управления и её отличия от коммерческого сектора накладывают ограничения на внедрение показателей эффективности как инструмента оценки работы органов власти.

Проблемы внедрения показателей эффективности в государственном управлении

1. Монополия государственных органов на определённые услуги
   Несмотря на растущую популярность концепции государственного аутсорсинга, существуют функции, которые по своей природе принадлежат исключительно государству и не могут быть переданы коммерческому или некоммерческому сектору, например выдача паспортов. В таких сферах государство является естественным монополистом, а у монополиста отсутствует прямой стимул повышать эффективность работы.

2. Противоречие целей и интересов участников
   Определение объёма, спектра и качества государственных услуг осуществляется политиками (министрами, депутатами и другими) с целью повышения уровня жизни граждан. Однако их тактическая задача часто сводится к экономии государственных ресурсов. В то же время граждане и налогоплательщики ожидают снижения налоговой нагрузки при одновременном росте объёма и качества предоставляемых услуг, что создаёт конфликт между административными и общественными приоритетами.
3. Сложности стандартизации государственных услуг
   На современном этапе административного реформирования стандартизации подлежат все виды государственных услуг. Тем не менее не все из них легко поддаются унификации, особенно если работа включает значительную долю творческого начала. В таких случаях разработка адекватных показателей эффективности представляет серьёзную сложность, поскольку стандартные критерии зачастую не отражают реального вклада сотрудников.
4. Ограниченная мотивация государственных служащих
   Основным стимулом для поступления и дальнейшей службы в госорганах традиционно является карьерный рост и стабильное денежное вознаграждение. Продвижение по служебной лестнице чаще всего зависит не от инициативности или предпринимательских качеств, а от профессионализма и опыта, накопленного годами. В результате большинство госслужащих лишены значимых стимулов повышать эффективность работы.

Внедрение принципа "эффективности" в некоторых странах подрывало традиционные ценности профессионального сообщества служащих. Такая практика может противоречить историческим традициям госслужбы и создавать дополнительные трудности для укрепления современного государства и повышения его престижа, что особенно актуально для России.