Правовое регулирование банковской деятельности: как право очерчивает то, что закон прямо не назвал

Правовое регулирование банковской деятельности

Есть любопытный парадокс. Банковская деятельность в России жёстко регулируется — под неё выстроена целая система норм, разрешений и требований. Но самого понятия «банковская деятельность» в законодательстве вы не найдёте: чёткого определения там попросту нет. Как же тогда право управляет тем, чему не дало имени? Ответ на этот вопрос и открывает всю логику правового регулирования банковского дела — начнём с него.

Определение, которое приходится выводить самому

Законодатель не оставил готовой формулировки, поэтому её выводят из текста ключевого акта — Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Прочитав его внимательно, юристы приходят к выводу, который и заменяет отсутствующее определение.

Разберём, что здесь важно. Во-первых, это предпринимательство, а значит, оно нацелено на прибыль. Во-вторых, заниматься им может не любой желающий, а только особый субъект — кредитная организация. В-третьих, работать без разрешения нельзя: в основе всего лежит лицензия Банка России. Эти три признака — прибыль, специальный субъект и лицензия — и составляют тот смысл, который право вкладывает в понятие, оставшееся без прямой формулировки.

На чьём фундаменте держится регулирование

Регулирование банковской сферы не вырастает из одной отрасли права. Оно опирается прежде всего на две — гражданское и банковское право. И это не техническая деталь, а то, что напрямую определяет, кем окажутся участники конкретного отношения.

Дело в том, что в зависимости от того, какое правоотношение возникает, его субъекты по закону могут выступать либо как участники банковских, либо как участники гражданско-правовых отношений. Иными словами, одна и та же организация в разных ситуациях попадает под разные правовые режимы — где-то на первый план выходит банковское право, где-то гражданское. Именно поэтому регулирование получается не плоским, а многослойным.

Наглядно основные документы, на которых строится правовое регулирование банковской деятельности, показаны на схеме ниже.

Четыре группы принципов: от вершины системы до окошка кассы

Всё правовое регулирование удобно представить как систему принципов банковского права. Но принципы эти неоднородны — каждый работает на своём уровне. И здесь важно не упускать из виду, как соотносятся между собой принципы права в целом и принципы банковской деятельности: именно в пространстве правового регулирования они и взаимодействуют.

По своей сути эти принципы делятся на четыре группы, и вместе они охватывают банковскую систему сверху донизу:

• Принципы, задающие правовое положение ЦБ РФ. Они определяют статус самого регулятора — того, кто стоит на вершине.
• Принципы построения и функционирования всей банковской системы РФ. Это правила, по которым система живёт как единое целое.
• Принципы взаимодействия верхнего и нижнего уровней — то есть отношений между Центральным банком и кредитными организациями.
• Принципы отношений банков с клиентами — населением, корпоративным бизнесом и иными субъектами.

Обратите внимание на логику этого деления: она движется от общего к частному — от статуса главного игрока к устройству всей системы, затем к связям между её этажами и, наконец, к тому, что видит обычный клиент у стойки банка. Источник этих принципов — не чья-то воля, а аналитическая переработка конституционных положений и норм банковского законодательства.

Одно важное исключение

У этой стройной картины есть примечательная особенность.

Логика понятна. Принцип, описывающий статус регулятора, по определению относится только к самому регулятору и не может быть перенесён на подконтрольные ему банки. Всё остальное — правила системы, правила взаимодействия уровней, правила работы с клиентами — обязательно для каждой кредитной организации без исключений.

Почему сам Банк России не занимается «банковской деятельностью»

Здесь кроется тонкость, которая поначалу сбивает с толку. Банк России тоже вправе совершать отдельные операции и сделки в пределах банковского законодательства. Казалось бы, чем не банковская деятельность? Однако с точки зрения правового регулирования его работу таковой не признают. Почему?

Достаточно приложить к деятельности ЦБ те самые признаки из выведенного определения — и всё встаёт на места.

Сравните это с нашим определением: банковская деятельность — предпринимательство ради прибыли. У регулятора цели прибыли нет, риск для него недопустим, а его правовая природа иная. Поэтому формально те же операции у ЦБ и у коммерческого банка юридически квалифицируются по-разному. Заниматься банковской деятельностью в правовом смысле могут только определённые субъекты — кредитные организации, включая небанковские (НКО).

Кого связывают эти нормы: два контура отношений

Когда кредитная организация ведёт свою работу, вокруг неё возникают разные категории общественных отношений — с неодинаковым составом участников. И правовое регулирование должно охватывать оба возникающих контура.

Первый контур — отношения с потребителями банковских услуг. Это связь банка с клиентами, которые пришли за операциями и сделками: оформить вклад, взять кредит, провести расчёт.

Второй контур — отношения с государством в лице ЦБ РФ. Здесь банк взаимодействует уже не с клиентом, а с регулятором, который надзирает за ним.

Именно на эти два направления и распространяются нормы. Через принципы правового регулирования устанавливаются правила общественных отношений, порядок работы субъектов банковского бизнеса, их права и — что не менее важно — ответственность за неисполнение обязательств.

Если собрать всё воедино, вырисовывается цельная картина. Право не дало банковской деятельности прямого определения, но вывело его из закона № 395-1 через три признака — прибыль, специальный субъект и лицензию. Оно оперлось сразу на две отрасли, гражданскую и банковскую, и потому меняет режим в зависимости от ситуации. Оно выстроило принципы в четыре яруса — от статуса ЦБ до отношений с клиентом — и сделало из статуса регулятора единственное исключение, попутно выведя саму работу Банка России за рамки «банковской деятельности» в юридическом смысле. В итоге все эти принципы разрабатываются на базе современного российского законодательства и держат под контролем оба ключевых контура: банк — клиент и банк — государство. Так право упорядочивает даже то, чему формально не дало названия.